人民公社制度及其治理体系的产生，是同中华人民共和国成立初期孱弱工业的经济基础和尽快实现中国工业化这一经济目标紧密相连着的。随着土地改革、农业合作化运动的政策实施和推进，社会主义建设事业进展顺利，生产力迅速恢复发展，新生的国家政权得到巩固。在这种形势下，一方面，社会主义建设是个崭新的课题，新生的人民政权及其领导人缺乏社会主义建设的经验，对社会主义建设的长期性和艰巨性认识不足，片面地从主观愿望出发，试图通过不断变革生产关系的方式达到解放和发展生产力、建设社会主义的目的，甚至用最短的时间向共产主义过渡。另一方面，新中国面临着十分复杂严峻的国内国际形势，优先发展重工业，实现国家初级工业化目标成为一种非常紧迫的必然选择，但我国工业基础薄弱，自身积累有限，工业尤其是重工业快速发展所需要的巨额资金和资源只能来自农业和农村。在中华人民共和国成立之初我国农业经济本身很落后和所能提供的资金和资源积累十分有限的历史背景下，国家通过合作社发展农村经济，增加农产品的产量，并实施农产品统购统销政策，从农村汲取资源，将有限的农业剩余从分散的农民手中集中转移到工业领域，为国家工业化积累资金和提供资源。在统购统销政策的实施过程中，合作社作为农村的集体经济组织也有自身利益维护与发展的需求，必然会产生合作社和基层政权之间的矛盾，从而会影响到统购统销政策实施的效果，进而影响到工业化资金的积累。因此，为了化解合作社与基层政权之间的矛盾，为“工占农利”提供制度保障，建立政社合一的人民公社体制，将合作社与作为基层政权组织形式的乡合二为一就成为必然选择。

1958年，中共中央政治局扩大会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社的决议》（以下简称《决议》），决定在全国范围内撤乡建立人民公社，并对人民公社的规模和体制等作了规定，从此拉开了以“政社合一”的公社体制代替原来的乡镇人民委员会和农业合作社组织的序幕。《决议》的主要内容是：一是确定人民公社实行政社合一，工农兵学商相结合；二是强调小社并大社的方法，首先由原来的各小社联合选出大社的管理委员会，把人民公社的架子搭起来；三是在并社过程中，要以“共产主义精神”去对待各个小社的公共财产和债务方面的差别；四是指出人民公社目前是集体所有制，以后可以变为全民所有制，并为向共产主义过渡做准备。人民公社“实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会”“人民公社应当实行统一领导，分级管理的制度。公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会，管理区（或生产大队）、生产队三级。管理区（或生产大队）一般分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的基本单位”。^[3]

《决议》确定的这种人民公社管理模式在后期的人民公社化实践中逐步调整，最终规范为“三级所有，队为基础”。《决议》还对社的所有制和分配制度、社内的经济政策等方面均做了明确的规定。《决议》下发后，各地争先恐后地进行并社、升级，组建人民公社，在极短的时间内，人民公社制度在全国范围内基本确立。该时期建立起来的人民公社的制度体系：就所有制而言，以实行包括所有生产资料和农户几乎全部生活资料公有为基础；就主要分配方式而言，以吃饭不要钱的公共食堂和供给制为主要特征；就管理体制而言，实行集中领导、分级管理，其中生产大队是管理生产、进行经济核算的基本单位；就管理方式而言，实行组织军事化、行动战斗化、生活集体化。

人民公社是合作化运动的最终结果，它是“政社合一”的组织，即把基层政权机构和集体经济组织的领导机构合为一体，统一管理全乡、全社的大小事务，所以既是生产组织，也是基层政权，它的重要功能是使农村社会置于国家权力的高度控制之中。首先，人民公社控制了农村的土地和其他生产资料，将高级社时期分散于农业生产合作社这一社会主义集体经济组织的经济权力高度集中到国家手中。其次，人民公社极大扩展了农村基层政权的职能。人民公社不仅有政治统治的职能，还有组织生产的职能。第三，人民公社实行科层制和标准化管理。公社内部分公社、大队、小队三级并实现命令服从式治理。^[4](www.daowen.com)

人民公社制度是当时农村生产力水平低下、需要集中农业资源保障国家工业化顺利进行环境下的一种选择，人民公社的建立完全改变了我国农村社会的治理结构和方式，它的一整套制度体系是为尽快完成中国由农业国向工业国的历史性跨越，为改变中国落后恶劣的生产条件而设计和存在的，它的诞生大大增强了国家整合乡村、汲取乡村资源的能力，为工业化建设这一国家核心战略的实施提供了有力的制度保障。人民公社最初源于基层农村社会，后经过国家的认可和推广，从而成为新的农村治理制度，引发了我国农村组织体系的重构。但是，政社合一的人民公社体系在国家与社会的关系上基本确立起一种“强国家—弱社会”的形态，农村基层社会本身所固有的各项功能几乎丧失殆尽，社会本身失去了应有的独立自主性，从而使中华人民共和国成立初期原本孱弱的农村基层社会难以持久地为不断扩张的国家建设“买单”，最终导致了人民公社这种汲取资源型的全能主义政权组织体系逐渐走向解体。^[5]

“政社合一”高度集权化人民公社制度的全能控制，使得农民几乎完全丧失了独立的自由权益，农民的主体地位被漠视，正当利益受到严重侵犯，严重挫伤了他们从事农业生产经营和参与乡村治理的积极性；各级党政组织与生产大队、生产队等准行政化组织，共同形成了严密的乡村社会控制和管理网络，以家（宗）族为代表的民间社会组织、各类社会团体、自主性社团原先承担的社会功能都收归公社，丧失了存在和发挥作用的空间。国家一元治理主体特征明显，乡村社会因此呈现为一种超稳定状态，但这种稳定只是表面上风平浪静，实质上则是暗流涌动，潜伏着严重的治理性危机而难持久。事实上，尽管人民公社在实行中经过多次调整，但由于不符合生产力状况，违背社会发展规律，天然存在着管理过分集中、经营方式过于单一和分配上的平均主义等缺点，严重挫伤了农民生产积极性，导致农业发展受到影响，人民生活水平下降和国民经济发展后退。1982年《中华人民共和国宪法》规定，设立乡人民政府，此后农村社会主义合作经济经过体制改革，一般不采取人民公社的组织形式。1983年以后，取消人民公社制度，在人民公社的基础上重建乡体制，乡重新被确立为农村基层行政单位。