中央集权的体制，需要一个庞大的军事和官僚体系，这对国家财政供养能力是个巨大的考验。一方面为集中财力，基层社会治理既要低成本运行，又要保障财赋供给的有效性；另一方面，在古代落后的交通信息技术条件下，基层社会的管理，必须既能有效执行王朝指令，又要顾及地方正常的生产、生活秩序以维持社会稳定。官府与民间社会之间，需要一个有效的沟通和过渡桥梁。在民间组织比较发达的社会，社会治理的很大一部分成本由民间组织承担，但在民间组织化程度较低的社会，只能由官府在民间寻找有威望的代理人来实现治理。作为中国传统社会基层治理的重要官方代理人，这是个很特殊的群体——绅。

所谓绅，在中国社会是个很复杂的群体。“绅”之原意，是指腰带，古代有身份的人装束峨冠博带，所以绅又泛指民间有身份有能量的人。这些人既包括从官府回归民间的旧官僚，即缙绅，他们不是乡官，但属于地方官府治理乡村的天然合作者；又包括秀出民间而未进入官僚体制的人，他们因知识、能力、财力、信义及特殊背景等因素，在民间享有名望。中国传统社会没有严格的等级制，宰相可以起于杂役，将帅可以拔于行伍，乡绅的身份，也没有明确限定，底层社会在多数情况下还是可以因知识和能力等因素实现流动的，这就为官府选贤任能寻找基层治理代理人提供了源源不断的人力资源。

在科举制度实行之前，人才选拔实行辟除和察举制，各级官员可以考察、选取、推荐民间人才。才高有品行者可以进入官僚体系，稍具贤能的人也可以因官府提携、奖掖而浮于名望，在地方管理中起基干或协助作用。科举制度实行后，民间求学之风盛行，逐渐形成一个以取得初级功名的人为主体的知识群体。为了奖励勤学，官府和社会对读书进取者提供一定的政治礼遇和物质保障，如考中秀才、举人，即可以免除差徭和田赋、遇事可禀见知县而不必下跪、不可轻易对之动刑等。读书人一旦考得功名，就有人主动将田产挂到他名下以规避赋税，自然也得到报偿，于是在民间就有较高的地位和名望，加上有较高的文化水平，很容易成为官府治理地方选贤任能的合适人选。当然，一些人虽无功名，但财力较强，可以用钱捐得功名和任官资格，取得乡绅地位，在地方上很有号召力。也有一些人则凭平时为人办事积攒威信，成为有势力者。这些人总体上是现有秩序的拥戴者，大部分可以成为乡村治理的依靠力量。(www.daowen.com)

在落后的交通信息技术条件下，乡村治理没有可靠的依托力量是不可想象的。县官作为皇权的末端，对乡村的治理只能采取官绅结合，从复杂的“乡贤”群体中选贤任能寻找代理人。而由缙绅、乡绅及名望人士构成的庞大群体，总体上也有意愿和能力协助维持乡村秩序。二者有效结合，是中国传统乡村治理的一条重要法则。