中国传统乡官制度，产生于封建土地所有制，与“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的基本观念相联系，与个体分散的劳动生产相适应，与自给自足的静态农业社会相匹配，与宗法制度相维系，以基层社会贤达为依托。在长期的历史过程中，尽管各时代乡官设置有不同的特点，但基本格局和功能并没有本质的变化，总体上表现出如下特点：

1.代官牧民色彩浓厚

中国大一统的社会文化成熟较早，社会稳定靠中央集权的发达官僚体系来维持，高层权力一直延伸到社会底层，治理的泛政治化特点突出，乡官实际上是皇权延伸的末端。马端临说：“役民者官也，役于官者民也。郡有守、县有令、乡有长、里有正，其位不同，而皆役民者也。”^[2]就设官而治而言，朝廷命官只设至县，故有“皇权不下县”的说法，但实际上县官之治，是借助于乡里之“官”来实现的，通过乡官制度，皇权还是下县的。乡官以一种非官非民、亦官亦民的身份，扮演着替官牧民的角色。以自耕农为主体的农民，是整个王朝财赋的主要来源，每个王朝都注重均田平赋、励耕劝桑以巩固统治基础，因此扶植自耕农是各级官府的重要职责，这是一方面；另一方面，自给自足、分散个体劳动的自耕农社会，先天缺乏自组织能力，生产生活秩序主要仰赖官府的权威来维护，官之于民，威仪如父母。这是身份模糊的乡官，能够代官牧民的社会基础。(www.daowen.com)

2.职能与官府高度同构

从行政设置来说，县官是政权基层的牧民之司，基层大事决于县衙，而乡官又以代官牧民的角色，把一县之治渗透于每个乡村，乡官就是县衙伸出去的触角。因此，乡官的设置，尽管有不同时代的变化，但其基本职能，都是与官府高度同构的。县官牧民之大者，无非行政、司法、教化、联防诸端。在古代社会前期，这些庶政在乡治层面分解给三老、啬夫、游徼等，配以什伍编制，三老管教化，啬夫为乡行政长官管狱讼、赋税，游徼、亭长管循禁贼盗，什伍组织则承担联防功能。在古代社会后期，三老的职能，基本上由士绅和宗族的联合体乡约组织所取代；啬夫的职能，基本上由乡里长来承担；游徼的部分职能，后世逐渐汇入官府的正式派出机构巡检司，其余职能则与什伍之制融入保甲制度，由保甲长执行。这些乡官，高度对应地分工履行了县治行政、司法、教化、联防诸政，小事随机处理，大事则上报县官裁断。