士绅宗族把持地方事务而非官治，乡地保甲供事于官而苦于差役，这种乡治状况，到了近代已不适应社会变迁所带来的地方事务的繁杂。清末开埠以后，近代化的教育、工商、交通、卫生、宗教、治安等事物渐兴，基层政务大大增多，地方守令应接不暇，囿于老套的乡绅、宗族、里甲不足以依托。在这种背景下，县以下分区而治，开始在新生事物较多的地方，以及因太平天国冲击造成一些地方权力真空而由乡绅办团练机构自理基础上，率先出现。

20世纪初，清政府推行新政，顺应时势建立包括区乡行政机构在内的科层化行政系统。最早的乡行政，只是出于推行教育和警政需要而在县之下分区设置相关的职能性行政人员，如划分学区设立劝学人员以推广学务、由县警务公所派出区一级巡官等。这一改革，却成了改变两千多年来县以下不设治传统的契机，区级行政开始应运而生。1909年，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，将城厢以外的市镇村庄屯集等，编为镇、乡，乡镇长由地方推举，呈请上级长官任命。这是首次引入近代地方自治理念，以法的形式设立职能全面的乡级行政建制。

1912年中华民国建立后，继承了清末新政改革的做法，在“自治”口号下保留乡一级行政建制。1914年北洋政府颁布《地方自治试行条例》，各地方在完善区乡级行政方面有不同做法，乡治体系及其功能依近代理念趋于完善，各类乡官也具有了职业化的行政官职身份。乡主管官员一般由上级官府任命（部分地方曾实行选举），职能官员由上级职能部门或同级行政首领提名任命，议事机构由选举产生，还有不少地方则由“地方公举”产生区乡行政官员。这种“地方公举”与选举性质不同，实际上是一种由少数地方精英把控的“绅权”延续。(www.daowen.com)

民国时期乡级建制变化频繁，各地做法也略有不同。通常在县、乡之间，增设区，作为县政府的派出机构，督促乡镇行事；乡镇以下，曾有村、闾、邻等编设，但编设太细并无实质作用，经过多次改制，基本上保留区、乡两级建制，一区管辖十几到二十几个乡镇不等。这时候的乡镇，比过去的范围要小，大抵相当于村、里。20世纪30年代，南京国民政府为了“剿共防共”，又在全国大部分地区恢复古老的保甲制度。1939年9月，国民政府颁布《县各级组织纲要》，确定“容纳保甲于自治之中”。作为乡镇的基层组织，保甲正式以法令条文形式纳入乡镇编制之中，“人必归户，户必归甲”，十户为甲设甲长，十甲为保设保长，实行联保连坐切结。直到国民党及其政府在大陆崩溃，保甲制度正式消亡。