中国古代官制，总体上持续相沿，但为巩固和加强皇权的需要，各朝代又有所调整，机构职能各有变化，呈现出不同特点；加上民族融合，入住中原的少数民族在汉化过程中，也带来他们固有的管理制度，从而使国家治理制度发生某些变化。基层治理制度也是如此。总体而言，以唐宋为界，在古代社会前期，基层治理制度中的“乡官”，“官”的职能和色彩还比较浓厚，许多时候乡官由官府任命，有的职位还有品级，属于朝廷命官。但到了古代社会后期，皇权统治的权力结构和乡里治理秩序越来越稳定，乡官的官职色彩不断淡化，所谓“乡官”，更多的是一种研究视角的习惯称呼。

唐宋以后，随着生产力的发展，社会结构发生较大变化，世家大族势力瓦解，世俗社会发育更加成熟，宗法制度进一步发展，民间宗族势力壮大，成为维持基层社会秩序的重要力量；同时，普遍选拔人才的科举制度的实行和民间教育的发达，使民间知识群体崛起，士绅阶层壮大，基层社会治理的主体力量更加强大。一般来说，宗族、士绅乃至宗教，都是易融于现存秩序的势力。在这种背景下，官僚体制逐渐淡出乡村，“皇权不下县”的特点更加突出，乡官制度和乡村治理出现了一些新的变化。

变化之一，是乡村秩序的自组织能力的增强。由于宗族和士绅势力的壮大，中国古代社会后期乡村治理的自组织能力越来越强。不少学者认为这种自组织具有“地方自治”的性质。但地方自治或基层自治都是一种具有现代治理理念的制度系统，在古代制度变迁中崛起于基层权力空白地带的自组织力量，不能简单等同于自治性质，而毋宁是特定经济社会基础之上以皇权为核心的权力结构进化的产物，其自组织的功能指向是巩固皇权而非具有民主价值的自治。士绅和宗族势力是皇权统治的重要社会基础，他们所主导的乡村自组织，只能是一种维护皇权统治秩序的自发共谋。乡约制度就是这样的组织。乡约产生与民间知识群体的崛起密切相关，与宗族也有千丝万缕的关系。北宋神宗熙宁年间陕西蓝田吕氏兄弟创《吕氏乡约》，倡乡民“德业相励，过失相规，礼俗相交，患难相恤”，乡约开始在部分地区出现。乡约组织有利于填补基层行政力弱化的不足，引起理学家的重视，经朱熹“增损”，吕氏乡约的影响大大增强。南宋咸淳年间度宗批准徽州士绅设立乡约请求，乡约制度得到皇权正式肯定并纳为官治的辅助系统。乡约作为一种在官府支持下的民间自组织系统，其目的在于配合体制教化民众、维持秩序，对基层社会治理大有裨益，因此在明清时代得到广泛推行，并与宗族、保甲、社仓等制度相结合，互为补充、互为表里，成为古代社会后期基层社会的重要“粘合剂”和乡治的重要力量。(www.daowen.com)

变化之二，是原先的乡官系统中部分职位的职役化。在科举制度实行之前，低层社会向上流动的主要渠道，除了军功，就是察举征辟制，地方官员负有发现、举荐社会基层人才的职责。在这种制度下，出任乡官者，多是豪强、地主等“有力”人士，或由官府选派有品级的官员充任，有的还有官秩和俸给，无固定俸给的，也有免役的权力和获得赐爵赐田帛的机会，还有上书言事的政治权利。这就是说，当时乡官作为“官”的职能和色彩都比较浓厚，乃至就是官僚体系的一部分，乡官与地方官员之间，有较强的依附关系。他们负有协助地方官考察、发现民间人才的职能，乃至他们自身就是被察举的对象，德才兼备者还有升迁的机会，社会地位较高。科举制实行之后，民间人才上升渠道被科举所取代，而科举制又制造出一个强大的士绅阶层，在基层社会占据了较高的地位，士绅和宗族结合所产生的自组织力量，越来越成为官府可依赖的稳定力量。在这种背景下，传统乡官系统里原先担负日常行政延伸职能的职位，就越来越变成官府役使的对象。宋代里正、耆长、户长、乡书手等乡官，被列为与各级官衙所使用的衙前、承符、人力、散从官、弓手、壮丁等杂役一样，由官府在资产较为厚实的主户中轮流派充，如遇其乡中有不能按期缴纳或根本无力缴纳赋税的，里正须先为垫付或代为缴纳。王安石变法实行保甲法，令十家编一小保，五小保为一大保，十大保为一都保，分别设保长、大保长及都保正，并参用户长、甲头等职。元代改乡、里为都、图，都图制的主首役期有周年一更和半岁或一季一更多种。明、清实行里甲制，也有乡约，不同时期、不同地区职名相当繁杂，里、保、甲长也由丁粮多者轮当。职役化的乡官身份，具有两重性：作为职，具有行使官方赋予的行政权力，管理基层人户；作为役，必须承担国家义务，供职而不领取俸给或其他报酬，在赋役加重的情况下，还要冒赔累破家的风险，因此常出现上等户逃避派役，将职名转嫁给中下户承担的现象。

于是，古代社会后期所谓乡官系统，实际上分化为两个部分，乡治分为两个机制。一是由士绅和宗族势力构成的自组织，配合官方发挥维持地方教化、公益、自卫、调解等事务的功能；另一是官方建立的“以民供事于官”的乡地、保甲职事，在征发赋役、察举案件等方面服务于官府。两个系统互为补充维持乡治。