秦始皇统一中国，实行以皇权为核心的中央集权制度，废除分封制，地方设郡、县两级建置，长官实行任命制。每县大约方圆百里，户数多者长官称县令，少者称县长。县以下，管辖着若干乡。乡民行什伍编户制度，五家为伍，有伍长，十家为什，有什长，百家为里，设里正（里魁）掌之；十里一亭，有亭长；十亭一乡，乡一级官员，有三老、有秩、啬夫、游徼，分别履行不同职能。

秦朝郡县制下的乡官制度，源于战国时期。秦国商鞅变法时就推行并小乡为县，并“令民为什伍，而相牧司连坐。”这是秦朝乡里组织的雏形。又《韩非子·外储说右下》提到一件事：秦襄王病愈，有民众违规杀牛表示祝贺，王派人调查“何里为之，訾其里正与五老屯二甲”以惩罚。这里“甲”也是底层组织，应就是“什”，那么，所谓里、甲，也就是后世保甲制度的雏形。秦统一中国后，原秦国的制度就在全国推广开来，原各国的基层制度式微。汉承秦制，虽有所流变，但大体格局如此，通过层层设置，把所有土地、人民编入版籍为“编户齐民”。秦汉的乡官制度，奠定了后世乡官制度的基础。(www.daowen.com)

乡一级的官员，有不同的职责分工。三老主要掌管教化，啬夫掌管狱讼、赋税，游徼掌管捕盗贼。总体而言，秦汉乡官制度已有相当综合的功能，举凡赋税、徭役、兵役、邮传、治安等事务，都包含在乡官职能中，因此乡里制度实际上成为国家治理的重要基础。在科举制度实行之前，乡里制度还是选贤任能的重要途径。在乡里任职者如果特别能干，还可以得到升迁而取得高位。