中国古代有明确记载的乡官制度始于周。

周朝立国，政治上采取大封建制，天子将土地和臣民分封给同宗及异姓贵族为诸侯王国，诸侯国再将土地和人民封给卿大夫为采邑，采邑主又将土地分成小块给士和庶民为户主，户主采取长子继承制，诸子也可分得更小的一块土地进行生产。凡授予土地者有权向接受土地者征收贡献，反之，接受土地者有义务向授予土地者纳贡服役。天子是最高土地所有者，可以向所有贵族和庶民征贡，也可以收回土地，所以说“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，这一点，与欧洲“附庸的附庸，不是我的附庸”的封建制有很大的不同。

在这种体制下，为了更好地纳贡、征役和有序组织生产，维护社会和谐，就必须建立有效的基层治理机制，这就产生了乡官制度。《尚书·周官》：“乡以五家为比，比有长；五比为闾，闾有胥；四闾为族，族有师；五族为党，党有正；五党为州，州有长；五州为乡，乡有大夫”。“遂则以五家为邻，邻有长；五邻为里，里有宰；四里为酂，酂有长；五酂为鄙，鄙有师；五鄙为县，县有正；五县为遂，遂有大夫”。《尚书大传》则谓：“古八家而为邻，三邻而为朋，三朋而为里，五里而为邑，十邑而为都，十都而为师，州十有二师焉。”

这些记载中提到的比、闾、族、党、州、乡，邻、里、酂、鄙、县、遂，朋、邑、都、师，等等，都是基层社会管理组织，其掌管者就是最早的乡官。其中州、县、邑原本都是乡以下的组织，后世才逐步升格为大的建置单位。先秦文献经常提到“三老”，大体是指被选用参与基层管理的年长有德行威望者。

《尚书》因原书失传，到汉代以后才有追述之作，又有今文、古文之分，乃至有指古文尚书为伪托者，因此，其所记乡官制度是否在西周就已实行，或者该制度是否已如此发达，可以存疑。但至少在东周时期，可以确信有相当完善的乡官制度。春秋战国时期，各诸侯国坐大，中央王朝鞭长莫及，而诸侯国之间矛盾也逐渐增大，出于强国和争霸需要，各诸侯国纷纷实行改革，加强封域治理，管理层级越来越细化，政治中心与小邑、城市重镇与边远地带进一步分化。对乡野基层加强治理，有利于组织生产、征收赋税和加派徭役兵役，各国开始出现野寇司、乡正、五侯之类的官称，都是治理基层的乡官。该时期诸子百家的著作中关于乡官之制的记载明显多起来。如《管子·小匡》记：(www.daowen.com)

制五家为，有长；十为里，里有司；四里为连，连有长；十连为乡，乡有良人；三乡一帅。

制五家为，有长；六为邑，邑有司；十邑为率，率有长；十率为乡，乡有良人。^[1]

这条记载确切说明，齐国国君在著名政治家管仲的辅佐下，率先改进和完善了基层管理制度，建立起层级分明的乡官制度，行政效力大大增强。齐国很快因之国富兵强，具有了称霸的实力。其后各国纷纷改革，加强基层管理，乡官制度遂普及开来，边远地带都得到有效治理。