从经济增长的角度看，完善城乡要素交换关系是我国实现经济持续增长的重要支撑。增长理论认为，在不考虑要素供给的条件下，经济增长主要取决于要素组合效率或全要素生产率，提高全要素生产率的前置条件是不同领域的生产要素具有相对完善的交换关系，以致市场价格机制能够促使要素在再配置过程中体现效率准则。尽管进入新时期经济转型升级，我国城乡间的要素流动性趋于增强，但劳动力、资本和土地等要素的交换关系仍不完善，城乡要素的组合效率和全要素生产率潜力尚未充分释放。主要表现在以下几个方面：

1.城乡要素交换的不平等

城乡经济活动和资源配置主要围绕劳动力、资本和土地三类要素而展开，劳动力、资本和土地构成了我国城乡要素交换的主要内容。当前我国城乡之间这三类要素的交换仍存在着明显的不对等。

（1）劳动力流动的不平等。当前，城乡劳动力交换关系的主要矛盾是农村劳动力非农化流转过程中职业转化和身份转换的不同步，带来了城乡劳动力市场分割和农村劳动力再配置效率的降低。“农民工”被视为一个特殊的群体，这部分人家在农村但背井离乡，他们在城市工作但却没有城市户口，不享受社会保障。他们是一群特殊的群体，处在产业的边缘、城乡的边缘、体制的边缘，并由此所产生一系列社会问题。“农民工”的出现以及由此引致的农民工城市融入问题，是城乡二元经济结构在新时期我国本土化视域下的衍生形态。根据2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，2018年我国农民工总量为28836万人，其中外出农民工17266万人。从进入的商品市场看。农民由于组织化程度较低，一般只能进入城市集贸市场进行零星的、小规模的农产品交易，基本上不能直接进入批发市场，更难以参与大宗远期合约和期货交易，粮、棉、油、糖等大宗农产品批发贸易基本仍由国有流通企业垄断经营。从农民进城务工的社会保障看。劳动力是农村最富余的要素，但农村剩余劳动力向城市转移并不顺畅。农民工进城在自身就业、子女入学、医疗保障、社会管理等多个方面受到不公平待遇，难以完全融入城市，农村劳动力向城市自由流动的机制与环境尚未完全建立。从城乡收入差距和消费差距两项指标来看。2009年以来，城乡收入差距和城乡消费差距仍然很大，它们尚未达到改革开放以来相应指标的历史最低点。例如：实际城乡收入差距和城乡消费差距的最小值均出现在1985年，收入差距和城乡消费差距分别为1.533倍和2.119倍，但2013年这两个指标在经过了数年波动之后仍达2.452倍和2.912倍，它们均高于1985年的同期水平。

图2　1978—2017年城乡居民人均可支配收入比较

（2）资本交换的不平等。城乡资本交换关系的主要矛盾是在资本边际收益率差异的条件下，农村资本以信贷结构为载体出现了持续性、大规模的非农化流动，这对农村内部的资本形成和农村经济发展造成了潜在的冲击。由于农业平均利润率偏低，货币市场和资本市场受利益驱动主要迎合城市经济，而城市相对充裕的资金并没有流入农村，因此，农民参与进入市场和资本市场的条件和渠道都十分有限；再由于农村资本流向城市，进一步加剧了城乡金融资源分配的不平衡，恶化了农村的金融环境，不利于农村经济的长期发展，易陷入“农村资本外流—城乡经济差距扩大—农村资本继续外流”的恶性循环。此外，就我国农村来说，在劳动力、土地和资本三要素中，资本最为匮乏，而政府部门因担心“资本下乡”会带来“非粮化”“非农化”问题，对资本流向农村给予了诸多政策限制，致使城市资本向农村流动受到阻碍。2018年2月《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》文件提出，要“鼓励社会各界投身乡村建设”，并专门提到依靠“投资兴业”的方式服务乡村振兴事业，“加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见，落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等扶持政策，明确政策边界，保护好农民利益”，“开拓投融资渠道，强化乡村振兴投入保障。实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题。要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加”^[6]。

（3）土地流转的不平等。城乡土地交换关系方面，存在多个维度的二元格局，特别是在农村土地转为城市用地的过程中，土地产权制度和市场交易方式导致农民的参与权和增值收益受到损害。农村土地转化为工业和城市建设用地还不能直接实现市场化，而必须通过国家征用，转化为国有土地后才能进入市场。土地一级市场由国家控制，土地二级市场农民很难进入，农民在土地交易中处于弱势地位，难以分享农地向非农地转化过程中形成的巨额增值收益。与此同时，在以户籍制度和土地管理制度为核心的城乡二元分治体制下，土地要素缺乏流动性，在很大程度上制约了劳动力、资本等要素的再配置，进而导致各类要素的再整合受到极大限制。近年来，尽管土地流转已有很大进展，但由于农村土地产权模糊和权能残缺问题始终没有得到解决，土地流动依然受到很多限制。

（4）城乡分离的工业化模式。计划经济时期，国家集中利用农村资源以推进城市工业化，这在很大程度上迟缓了我国城乡经济发展一体化进程。改革开放后，实行城乡分离的工业化模式却由于农产品生产、流通和加工没有形成有机联系，农民难以分享农产品加工的增值收益。乡镇企业在治理体制上独立于行业治理之外，既无所不包，又自成体系。农村“离土不离乡”的工业化和城市工业化并行发展和过度竞争，使得农村工业在市场供求格局发生变化和国内市场与国际市场对接后，发展空间受到明显制约，吸纳农村剩余劳动力的能力减弱，直接和间接地影响到农民分享工业化发展的成果。

2.城乡要素市场发育程度不高

城乡要素流动实质上是一种产权交易行为，理应由市场进行调节，通过市场主体的自由交易、竞争与有偿交换来实现资源要素的优化配置。然而，由于长期以来受计划经济的影响，我国要素市场化程度还不高，城乡一体化的要素市场体系尚未建立，特别是农村要素市场发育滞后，制约了农村资源要素的优化配置与合理流动。按照要素流动规律，一个国家在工业化中期以后，随着要素向城市的过度聚集，城市的集聚效应向扩散效应转化，要素流向会发生转换，要素开始向农村流动。但这是假设在无外力干扰的情况下，经过市场机制的调节，可以实现要素的有序流动，进而实现资源的有效配置。显然，在我国目前的经济体制下，市场的决定性作用还未得到完全意义上显现，政府对于生产要素配置还会或多或少地进行行政干预，市场机制会受到行政权力的干扰，影响了市场经济决定作用的发挥。此外，城乡之间经济过大的差距，使城市对要素产生明显的虹吸效应，多方面因素叠加，导致农村生产要素源源不断地流向城市，而城市的要素却很少流入农村，城乡市场不能有效形成要素的双向流动。据统计，2016年我国外出务工人员1.69亿，其中进城务工人员约1.35亿，65%以上的农村家庭有成员进城务工；从资金流动看，农村有超过50%以上的资金流向城市，远大于城镇资金流向农村的规模。

图3　2011-2017年中国农民工总量及增速^[7]

3.公共资源分配的城市偏向(www.daowen.com)

近年来，我国城乡基本公共服务均等化取得了显著成效，城乡居民在医疗保障、义务教育以及基本养老保险方面均实现了制度全覆盖，乡村的公共服务基础设施也已有很大改善。但是，城乡之间基本公共服务水平依然存在较大差距。例如在医疗卫生方面，优质医疗卫生资源过度向大城市、大医院集中，而农村医疗卫生设施落后，医疗技术人才缺乏，且普遍存在年龄老化、专业水平低的情况。据统计，城市每千人口执业医师达到2.96人，而农村仅为1人，农村服务量仅为总量的1/8。在教育领域，政府的教育经费也主要投向城市，城市教育资源相对集中、设施比较完备、师资素质相对较高。在社会保障方面，虽说经过多年的改革发展，已初步建立起统一的城乡居民社会保障制度，但也应看到，目前我国的社会保险事业仍未摆脱城乡二元结构的局面，城乡分割的社会保险运营机制没有太大改变，除新型农村合作医疗推广速度较快、覆盖面较广外，其他险种皆发展缓慢。就社会保险水平而言，根据国家人力资源和社会保障部公布的数据，截至2018年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数为41902万人，比上年末增加1608万人，全年城镇职工基本养老保险基金收入51168亿元，基金支出44645亿元；而城乡居民基本养老保险参保人数52392万人，比上年末增加1137万人，全年城乡居民基本养老保险基金收入仅3838亿元，基金支出仅为2906亿元，差距很大。在基础设施投资方面，2017年，在全社会固定资产基础设施投资中，城镇投资总额为571668万元，而农村为150801万元，城镇是农村的3.8倍。

城乡不同的资源配置制度。改革开放前，我国社会的资源是由行政进行分配，而不是由市场来进行配置。比如，教育和公共设施的投入方面，城市中的教育和基础设施，几乎完全是由国家财政投入的，而农村中的教育和设施，国家的投入则相当有限，有相当一部分还要由农民自己来负担。改革开放后，一方面，农村的资本、劳动力和土地等生产要素在经济效益驱动下，向城市转移和集聚；另一方面，国家在基础设施和科教文卫等公共服务设施投入方面继续向城市倾斜，农村却在一定程度上依靠自我积累，如通过“三统筹、五提留”等进行相应的基础设施和公共服务设施建设，由此带来城乡在基础设施和公共服务设施等各方面的差距不断扩大。目前国家每年为城镇居民提供几万亿元的各类社会保障（如养老、医疗、失业、救济、补助等），我国各级政府针对城乡居民的公共服务供给仍存在着城市偏向，户籍制度在很大程度上仍承担着区分社会成员进而差别化供给公共产品的功能。在此基础上，城乡劳动力要素再配置就形成了农民工职业转化和身份转换的不匹配，而公共产品配置的失衡也构成了农村资本边际收益率相对较低，进而农村资本单向度流向城市的一个重要成因。

4.农村缺乏吸纳要素流入的良好环境

首先，城市要素流向农村存在较高的风险和成本。虽然城镇工商资本投资于农村产业方面的市场竞争较小，但由于受到土地集约化不足以及资源环境等方面的限制，再加上农业用地性质不能改变，因此，城市资源要素投资于农村的风险较大，经营成本较高，取得较好的预期收益也存在许多不确定性。目前我国农村产业的低效化、弱质化特征依然明显，城市现代产业部门尚未广泛深入地融入农业生产，加上农民市场意识不强，参与市场的积极性不高，始终没有对农业进行深度开发，如观光农业、绿色农业、生态农业等发展滞后，同时也没有形成比较完整的农业产业链或价值链，导致农业产业化经营组织规模小，整体水平低，竞争力弱。其次，多年来农村资源要素大量外流，特别是高素质、青壮年劳动力的外流，加速了农村的空心化，恶化了农村人居环境，使农村失去了生机和活力。所以，尽管农业市场规模巨大，但由于缺乏人才支撑，也很难吸引资金流入农村。比如，目前农村种子市场、观光农业、生态农业等项目，都有较大的市场规模，但缺乏优秀团队和规范的公司运作，导致城市资金无法有效融入农村市场。再次，国家为了构建新型城乡关系，采取了“以城带乡”“工业反哺农业”“加大政府财政补贴”等一系列对农业农村扶持的政策，但由于农村体量巨大，这些补贴犹如“蜻蜓点水”“浮光掠影”，对乡村发展的促进作用不是很明显。同时，这种对农村“输血”式的抢救忽视了农村内生动力与内在活力的激发，反而降低了农村对城市要素的吸引力。

5.政府对城乡要素关系的过度介入

我国城镇和农村两大部门主要通过产品市场、要素市场而产生经济关联。在产品市场，城乡主要交易农产品、工业品以及服务产品；在要素市场，城乡主要交易劳动力、资本和土地三类要素。当前，在生产要素配置和公共产品供给中，政府与市场的边界仍不是很明晰，导致政府在市场化改革中越位与缺位的现象还不同程度的存在。地方政府通过影响农村集体组织垄断土地征用市场而获取了城乡之间土地配置的主导权，进而也获得了城乡土地转用增值收益的处置权，而地方政府对城乡土地市场的垄断意味着真正的市场价格机制并未能发挥决定性作用。这种局面既是当前我国城乡要素交换关系表征和形态形成的基本成因，也是后续推进城乡要素交换关系持续完善的主要障碍。

党的十八届三中全会强调，深化经济体制改革就要促使市场在资源配置中发挥决定性作用，并更好地发挥政府作用。而完善城乡要素交换关系既是深化经济体制改革的必然要求，同时也是改革的重点领域，必须在打破已有城乡要素交换关系的前提下，探究加快要素市场化进程并赋予经济体制改革实际意义。进入新时期，我国只有不断完善城乡要素流动性和要素交换关系，才可能实现经济增速平滑下移以及未来长时期内的次高速增长。从结构转化的角度看，完善城乡要素交换关系是我国推进城乡二元结构转化、促使城乡居民相对均等地分享增长成果的关键举措，因此必须坚持城乡融合发展，强化乡村振兴的制度性供给。长期以来，资金、土地、人才等各种要素单向由农村流入城市，造成农村严重“失血”“贫血”。实施乡村振兴战略，必须抓住“钱”“地”“人”等关键环节，破除一切不合时宜的体制机制障碍，推动城乡要素自由流动，平等交换，促进公共资源城乡均衡配置，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

6.缺乏完善城乡要素交换关系的制度设计

改革开放后，城乡之间仍然存在着生产要素流动的诸多限制，体制机制束缚仍然是制约城乡要素双向流动，特别是要素向农村流动的最大障碍。在实施经济增长主导战略的背景下，我国各级地方政府的主要目标是推动经济总量高速增长，不同地方政府之间的竞争也主要围绕经济增长率而展开，由此所导致的“地方政府公司主义”特征就极为突出^[8]。20世纪90年代中期的财政分权化改革，导致地方政府的主要约束条件表征为财政收支缺口，而中西部地区地方政府的财权和事权不匹配程度尤为突出。与上述政府间机制设计相联系的是渐进式的市场化改革，它使得不同层级的地方政府事实上还拥有较强的资源配置能力，尤其是对城乡劳动力、资本和土地等要素的配置能力较为突出。因此，地方政府很容易通过对生产要素的过度介入，以及对公共产品的选择供给以实现自身目标最大化，直接导致城乡要素交换关系的不完善、不协调和不可持续，受各自利益的驱使，中央政府的经济政策在实践中被地方“选择性执行”也就在所难免。

当前，我国完善城乡要素交换关系仍面临着多重阻力，必须从全面深化改革的系统视角来审视城乡要素交换关系的完善问题，尤其要重视制度安排对户籍制度、金融制度、土地产权制度、土地交易制度、社会保障制度的影响，注重制度互补和分类实施在完善进程中的重要性，这样才可能最大限度地消减负面因素，利用积极因素以推进我国城乡要素交换关系的持续完善。一方面，政策选择应主要围绕劳动力、土地、资本这三类要素的优化而展开，对相关经济制度进行适应性改进和调整，以使制度变革成为实践中具有可操作性的具体行动。另一方面，完善城乡要素交换关系，不仅需要中央政府制定具有前瞻性的经济政策，而且需要地方政府有足够的愿望与能力去把这些政策付诸实施，发挥中央和地方两个积极性。因此，必须将各级政府间的制度安排和机制设计统筹考虑在内，尤其是对行政性激励机制以及国家财政管理制度变革的相关政策也要给予高度重视。