作为我国古代国家仓储制度的重要组成部分，常平仓和义仓也是国家农贷的物质基础。西汉时，常平仓开始设置，最初目的在于通过国家干预，平抑市场粮价，以维护社会稳定。隋唐时期，常平仓便具备了国家农贷的职能。隋唐至明清时期，常平仓虽屡经置废，但其国家农贷的职能基本得以传续。义仓，又名社仓，创设于隋代，以灾荒赈济和借贷为主要职能。义仓在设置之初极具民间自我救济的性质，但随后隋朝政府便将义仓控制权收回，从历代义仓的置废、管理来看，义仓基本上处于国家控制之下，其职能的发挥更多地体现出国家意志。隋唐至明清时期，随着常平仓、义仓制度的演变，国家农贷也起落变化。隋至宋，常平仓、义仓制度相对稳定，国家农贷活动能较好地进行。元代，常平仓、义仓的职能和性质有所变化，常平仓、义仓的国家农贷职能缺失。但元代的国家农贷并未因此而消失。在明代以预备仓为主体的国家仓储体系下，预备仓承担了国家农贷的职能，常平仓、义仓的国家农贷职能弱化。清代雍正时常平仓、义仓制度普遍设立后，乾嘉时期常平仓、义仓的国家农贷职能得以充分发挥。嘉道年间，常平仓、义仓制度衰落破败，国家农贷难以为继。

总体而言，常平仓、义仓制度相对完善和稳定的时期，国家农贷便能较好地执行。反之，国家农贷难以实行。常平仓、义仓制度下的国家农贷对象并不只是灾荒年份的受灾农民，还包括正常年份农业再生产难以维系的贫民。除宋神宗熙宁变法时期之外，其他时期国家农贷的出贷物还多以粮、种、耕牛等实物形式为主，以银、钱等货币形式为辅。国家农贷依然以无息和低息形式进行，其保障农民基本生活和生产需要，维系农业再生产顺利开展的基本目的并未发生改变。

（一）隋至宋常平仓、义仓的国家农贷职能演变

1.隋至宋常平仓制度下的国家农贷职能演变

常平仓始设于西汉宣帝时，设置的最初目的在于通过国家干预平抑市场粮价，以保障百姓的日常生活。东汉明帝时，常平之法在全国推广。魏晋南北朝时期，各政权亦不同程度的对常平仓制度有所继承。例如，晋武帝泰始四年，设立常平仓，“丰则籴，俭则粜，以利百姓”。开皇三年，隋文帝“为水旱之备”在陕州设置常平仓，同年设置了常平监和常平官进行管理。唐建立初，高祖便于武德元年设置常平监官，希望通过常平之法，达到“公私具济，家给人足，抑制兼并，宜通壅滞”的效果。然而据《旧唐书·食货志》记载，常平监官在武德五年十二月被废置。直至唐太宗于贞观十三年十二月下诏“于洛、相、幽、徐、齐、并、秦、蒲等州并置常平仓”。常平仓才在唐代较为稳定地建立起来。虽然安史之乱后常平仓曾一度被废，但唐德宗建中三年，常平仓重新建立直至唐亡。唐代常平仓的主要职能依然是通过籴粜之法来调节市场物价，维护社会稳定。但唐后期，常平仓的职能有所拓展，开始在灾荒年份向农民出贷，以保证农业再生产的顺利开展。唐宪宗元和六年二月“以京畿民贫，贷常平、义仓粟二十四万石，诸道州府依此赈贷”，唐文宗开成三年春正月诏“去秋蝗虫害稼处放逋赋，仍以本处常平仓赈贷”。[25]

宋太宗淳化三年在京畿地区始置常平仓。宋真宗景德三年，设置常平仓的地域大为拓展，除沿边州郡外，京东、京西、河北、河东、陕西、淮南、江南、两浙各地皆置。在宋真宗的推进下，常平仓被逐步推广至北宋的主要地区，常平仓的运行和管理机制也得以完善，为仁宗、英宗时常平仓职能的稳定发挥奠定了基础。宋初设常平仓的最初目的在于以常平仓之法平抑粮价及储粮备灾。不过，宋代常平仓在饥荒年份除了无偿赈济灾民外，还发挥着国家农贷的职能。宋仁宗景祐初“畿内饥，诏出常平粟贷中下户，户一斛”。宋神宗熙宁二年九月，王安石颁行青苗法，将常平仓和广惠仓的粮食兑换成现钱，在夏秋未收之时，向农民出贷现钱以取利。常平仓的基本职能发生重大转变，由稳定粮价和赈贷救灾转向为政府放贷获利敛财。熙宁七年九月，诸路旱灾，因行新法，常平仓旧有职能尽废，常平司未能赈济。宋神宗见其弊端，对辅臣言 “天下常平仓，若以一半散钱取息，一半减价给粜，使二者如权衡相依，不得偏重，如此民必受赐”。熙宁九年八月下诏陕西等五路提举常平仓司“令诸常平存留一半钱，遇斛斗价贱，许趁时收籴”。元丰元年正月，宋神宗又诏令“司农寺，应常平留一半钱谷粜籴数，岁终类聚，逐季点检”。此后，常平仓平抑粮价的职能才得以恢复。宋神宗时，常平仓的国家农贷职能在熙宁变法后有所增强。元丰元年宋神宗便三次下诏放贷常平仓钱谷。元丰元年闰正月十三，“诏河北路以常平米赈贷饥民”。四月十九日诏：“开废田、兴水利、建立堤防、修贴圩之类，民力不能给役者，听受利民户具应用之类，贷常平钱谷，限二年两料输足，岁出息一分。”八月二十八日诏：“滨、棣、沧三州被水灾，令民贷请常平粮。”神宗死后，高太后为首的旧党执政，元祐元年，青苗法被废，常平仓恢复旧制。元祐元年四月二十六日，三省进言“贷常平钱谷，丝麦丰熟，许随夏税先纳。所输之半，愿并纳者，止出息一分”。十一月二十八日，户部建议“应州县灾伤人户阙乏粮食，许结保借贷常平谷”。[26]这两次恢复常平仓农贷职能的建言均为当政者所采纳，常平仓的农贷职能依然保留。元祐八年，宋哲宗亲政，重行新法，常平仓亦恢复元丰之制。元符三年，哲宗对常平仓法进行了改变，将常平仓的出粜与放贷按照户等和饥荒程度配合进行“小饥则平价粜与下户，中饥则粜及中户而贷下户，大饥则及上户而贷中户，甚则贷及上户”，在一定程度上防止了青苗法推行过程中向贫民的强行放贷行为，增强了常平仓国家放贷的赈济公平性，也起到了遏制兼并的作用。崇宁五年，宋徽宗在太府少卿张绶的奏请下，恢复设置江湖淮浙常平仓。但宋徽宗时期，常平仓常被州县侵占使用，大大减弱了其功能的发挥。自大观三年起，宋徽宗便下诏要求在常“除依常宪外，重立配法，仍增赏典，许人陈告”以禁绝利用常平仓谋私利者。此后，徽宗又于政和元年、七年多次下诏，严格禁止擅自支用借拨常平仓钱粮，然收效甚微，违法支用常平仓钱粮的行为屡禁不止。至宣和元年，常平仓被侵损严重“比年官失其守，侵耗殆尽，時有水旱，民或流亡”。宋南渡之后，高宗于建炎二年罢废青苗法，“青苗敛散，永勿施行”，并调整常平仓法，扩充了常平仓的物资来源，常平仓国家农贷目的亦从敛财回归至赈济灾民。绍兴七年九月二十二日，明堂大礼赦：“勘会人户遇灾伤阙乏种、食，依常平法许结保贷借常平钱谷，限一年随税送纳。”[27]绍兴十九年二月三日，宋高宗下令“灾伤去处，令提举常平司借给，可更丁宁户部应副”。四月六日，高宗又授意朝中辅政大臣“两浙等处灾伤去处，可令提举常平官亲诣所部借贷种粮，务要实及饥贫民户，毋令州县及当行人侵克，徒为文具”。南宋孝宗隆兴元年，六月十八日诏：“两浙、江东下田伤水，冲损庐舍，理宜宽恤。令诸路常平司行下州县，将被水人户疾速依条借贷，以备布种”。隆兴二年浙西、江东水灾伤农，为防止农民破产逃亡，宋孝宗批准中书门下省所奏“乞下江西常平司，于见管常平、义仓米内，取拨二十万硕赈贷”。乾道七年，庐州旱灾伤农，孝宗准许庐州支拨常平仓粮一万硕，借贷与“饥民及归正人，候将来成熟日拨还”。淳熙七年正月，孝宗“蠲淮东民贷常平钱米”。淳熙十一年，孝宗又批准福建提举司拨常平仓米借贷，以安抚遭受汀州宁化县凶贼姜大老所伤农民，以防农民破产流亡。[28]

2.隋至宋义仓的国家农贷职能演变

义仓于隋开皇五年，文帝采纳度支尚书长孙平建议，令民间为赈济水旱之灾而设置。义仓设置之初，极具民间备荒自救性质，但其后隋朝廷以“义仓贮在人间，多有费捐”之由，将义仓从民间社司并纳于州县管辖，加强了政府对义仓的控制。开皇十五年二月诏曰“本置义仓，止防水旱，百姓之徒，不思久计，轻尔费捐，于后乏绝。又北境诸州，异于余处，云、夏、长、灵、盐、兰、丰、鄯、凉、甘、瓜等州，所有义仓杂种，并纳本州。若人有旱俭少粮，先给杂种及远年粟”。开皇十六年正月，又下诏“秦、叠、成、康、武、文、芳、宕、旭、洮、岷、渭、纪、河、廓、豳、陇、泾、宁、原、敷、丹、延、绥、银、扶等州社仓，并于当县安置”。通过这两次的诏令，义仓的控制权逐步收归朝廷。通过义仓而进行的赈济和借贷行为也上升为国家行为。隋时，为了安定农民生活与恢复农业生产，经常对农民贷以种子、口粮、耕牛、钱等。虽然，隋初京官及诸州官府利用公廨钱，以放贷生息。但因“所在官司，因循往昔，以公廨钱物，出举兴生，唯利是求，烦扰百姓，败损风俗”，于开皇十七年为隋文帝所禁止。因而，隋代的义仓在收归国家后，很可能已经具有了国家借贷的功能。[29](www.daowen.com)

唐朝于武德元年便设置了社仓。至唐太宗贞观二年，尚书左丞戴胄建议“自王公以下，计垦田，秋熟，所在为义仓，岁凶以给民”。唐太宗纳其议，下诏令官员、地主、商人、农民依“土地所宜”和户等情况出谷输入义仓，且规定义仓“岁不登，则以赈民；或贷为种子，则至秋而偿”。唐高宗永徽二年春正月戊戌诏曰：“去岁关辅之地，颇弊蝗螟，天下诸州，或遭水旱，百姓之间，致有罄乏……其遭虫水处有贫乏者，得以正、义仓赈贷。”太宗至武则天当政前期，义仓管辖严格，不得随便支用。而武则天统治后期，由于边郡征战，机构膨胀，国家开支增大，以致常“贷义仓支用”。唐玄宗开元年间虽然曾多次动用义仓储粮以供长安和边郡所需，但依然能将积蓄充盈州县的义仓之粮发往灾区以赈贷青黄不接的灾民。而至天宝年间，义仓粮被转市轻贷，输入长安，全部为政府所占用。义仓的赈贷职能由此缺失。虽然在贞元年间，陆贽提出重设义仓。“谷麦熟则平籴，亦以义仓为名，主以巡院。时稔伤农，则优价广籴，谷贵而止；小歉则借贷。循环敛散，使聚谷幸灾者无以牟大利。”但并未能得以施行。这一时期的国家农贷主要还是依靠常平仓。贞元十四年六月乙巳“以旱俭，出太仓粟赈贷”。义仓在唐宪宗元和元年才得以重设，开征义仓税。“应天下州府，每年所税地子数内，宜十分取二分，均充常平仓及义仓。”元和时，义仓和常平仓已经结合起来，通称常平义仓，并且主要在农民缺乏粮种时，予以借贷。此时的义仓完全成为官方贷借机构，义仓的国家农贷功能进一步强化。元和六年冬十月戊寅诏“今春所贷义仓粟，方属岁饥，容至丰熟岁送纳”。唐文宗时，常平仓和义仓依然延续着国家农贷的功能。太和四年九月戊寅，舒州太湖、宿松、望江三县遭受水灾，六百八十户民受溺，唐文宗“诏以义仓赈贷”。开成三年春正月癸未，文宗又下诏“去秋蝗虫害稼处放逋赋，仍以本处常平仓赈贷”。唐宣宗时亦行唐宪宗元和时义仓之制，此后唐代义仓的国家农贷职能并未发生大的变化。唐代的义仓自贞观设置始，至唐玄宗开元年间，较好发挥了国家农贷的职能。唐玄宗后期义仓制度出现中断。唐德宗至唐文宗时期，义仓已很少无偿救济，基本成为了国家借贷机构，义仓的国家农贷职能得到强化。唐末，国家官员腐败，义仓粮储多为侵盗。此外在灾荒年份，出现贫民难以借贷到粮种，而富户通过勾结官吏却能获取粮食的怪象。义仓的国家农贷职能在唐末趋于弱化。[30]

南宋，义仓制度相对稳定。义仓继续发挥着国家农贷的职能。绍兴十五年七月三日，泉州知州吴序宾上言“汀、虔盗贼鳞集，泉南七县临其荼毒，且致饥饿，虽军储不足，而义仓积粟见存七万石，欲开仓赈贷。内残破四县，乞比附灾伤七分之法，各借种子三千硕，自第四等以下户，委县官随便借贷”。于是宋高宗下诏“每县于义仓米内支拨二千石，应副借贷”。宋孝宗隆兴元年二月十八日，“尚书户部员外郎、奉使两淮冯方言：‘据高邮军百姓状：自前年金贼犯顺，烧毁屋宇，农具、稻斛无余，归业之始，无以耕种。欲乞就附近支拨常平及义仓米，委本路提举司令高邮军措置借贷，抱认催索，趁此农时早得布种，以宽秋冬艰食之忧。其余两淮州县经贼马侵犯去处，亦令此体例施行。’从之。”隆兴二年二月二十七日，台州知州赵伯圭上奏“本州缺雨日久，二麦未熟，米价踊贵，细民艰食，依已降指挥将见管常平、义仓赈粜。窃虑贫民艰得见钱，欲特量行赈借第四等以下贫乏之户，候秋成日依元借数随苗偿官。”宋孝宗“诏依。自余灾伤州郡，依此施行”。宋孝宗淳熙十一年，福建提举司收捕汀州宁化县凶贼姜大老后，“窃虑贼发地分被劫之家流移失所，不能自存。已行下常平、义仓取拨米斛借贷，安集流亡，无致失所”。[32]

（二）元至清常平仓、义仓的国家农贷职能变迁

元代常平仓、义仓均设立于元世祖至元六年。但元代常平仓和义仓的属性和职能发生了变化。元代常平仓属于官方机构，其职能在于平籴粮价。“丰年米贱，官为增价籴之，歉年米贵，官为减价粜之”。元代义仓则立于乡社，由民间积谷，属于民办性质的救灾赈济机构。“义仓乃民间资自藏之粟，备凶年缺食之用”。《元史》所载使用义仓的粮谷救济灾荒的史料中，以无偿赈给为主，鲜见借贷。元代常平仓、义仓职能在于平籴粮价和救济灾荒，隋至宋常平仓、义仓的国家农贷职能在元代基本被废弃。不过，元代的国家农贷依然见诸史籍。元世祖中统二年七月，“丁丑，渡江新附民留屯蔡州者，徙居怀孟，贷其种食”。至元十七年春正月，磁州、永平县遭受水灾，“给钞贷之”。元成宗大德二年五月“淮西诸郡饥，漕江西米二十万石以备赈贷”。[33]元顺帝至顺元年七月西和州、徽州雨雹成灾“民饥，发米赈贷之”。[34]因此，虽然元代常平仓、义仓的国家农贷职能废弛，但元代国家对农民的借贷活动并未停止，元代国家或为鼓励新迁农民垦殖，或为帮助受灾农民恢复农业生产，往往设法贷给农民生产所需耕牛、种子、粮食等。

明代仿唐宋时期仓储制度设置了预备仓、社仓，放贷贫民，赈济救荒，均带有国家农业信贷的性质。预备仓为明代所独有，创于洪武年间，后在明代各地广泛设立，成为明代救济灾荒的重要仓储。预备仓在放粮时采取赈贷和赈济相结合的方式。赈贷，受粮者相当于向国家借粮，需要归还，属于国家农贷活动。预备仓在洪武设立之初，多为无息借贷，“官为籴谷收储备赈，秋成抵斗还官不起息”。至正统朝，开始行有息借贷，正统七年“福建布政司，凡预备仓粮给借饥民，每米一石，侯有收之年，折纳稻谷二石五斗还官”。明代以预备仓为主体，社仓等为辅助的地方仓储体系，在国家农贷活动中都发挥了重要作用。洪武初，费征为官汉中，“岁凶盗起，发仓粟十余万斛贷民，俾秋成还仓”。据《明史·太祖本纪》记载明太祖洪武二十六年夏四月，孝感饥荒“遣使乘传发仓贷之。诏自今遇岁饥，先贷后闻，著为令”。洪武二十七年，春正月“发天下仓谷贷贫民”。代宗景泰二年二月癸巳诏：“畿内及山东巡抚官举廉能吏专司劝农，授民荒田，贷牛种。”世宗嘉靖八年，下令各抚、按以二三十家民户为一社，按户等出米，设立社仓。“年饥，上户不足者量贷，稔岁还仓”。虽然“其法颇善”，但“其后无力行者”。[35]

清代常平仓、义仓制度建立始于顺治、康熙中期，康雍年间，清代政府颁布了一系列的鼓励措施推动常平仓的普遍设立，至雍正初，常平仓在全国各州县普遍建立。清代社仓的普遍建立在雍乾时期得以完成，至乾隆十九年，全国十九省地区都设置了义仓。清代常平仓、社仓制度皆具有向农民出贷的功能。乾隆四十九年，山东巡抚就曾上书请求对山东五府州“地在三十亩以下无力之户，除照例出借仓粮外，每亩再行借给籽种银五分，以资耕作”。可见，常平仓谷出借给农户已成惯例。清代社仓筹办章程中，便规定社仓仓谷使用宗旨在于“社仓原备农民籽种，耕田之家无论佃田自田，凡无力者皆许借领”。因此，在雍正朝常平仓和社仓制度普遍设立后，清代的国家农贷活动至乾嘉时期最为突出，国家农贷主要集中在青黄不接时贷给贫民籽种银钱，以及灾荒年份贷给灾民口粮和种粮。乾隆十三年七月，“贷山东农民籽种银”。乾隆十五年十月，“免顺直固安等四十六州县水雹各灾额赋，仍赈贷有差”。乾隆十六年三月“贷黑龙江呼兰地方水灾旗民”。乾隆二十六年正月，“贷甘肃渊泉等三县农民豌豆籽种，令试种”。乾隆二十七年正月，“丁酉，以科尔沁敏珠尔多尔济旗灾，贷仓穀济之”。嘉庆朝国家农贷活动则更为频繁。嘉庆十一年正月，“贷三姓、双城堡兵民，直隶磁州等九州县，湖南安乡、华容二县，河南武安县、甘肃会宁等五县被灾口粮、屋费、籽种”。六月，“贷江苏淮安卫灾屯籽种”。十月，“贷甘肃皋兰等十八州县口粮”。[36]嘉庆十二年，正月，“贷直隶大名等四州县、河南商丘等三县灾民米穀，陕西葭州等四州县、江西南昌等十六县、湖北江夏等二十州县卫、湖南武陵等十州县卫、甘肃渭源等七州县、贵州桐梓县灾民口粮籽种”。三月，“贷甘肃皋兰等七州县灾民、湖南乾州等五州县屯丁口粮籽种，湖北督标、提标及武昌城守营被灾兵丁仓穀”。五月，“贷山西大同等三县被灾兵民仓穀”。六月，“贷江苏淮安卫水灾屯田籽种”。九月，“贷山西山阴县歉收仓穀”。闰九月“贷河南祥符等七州县、陕西兴安府水灾口粮”。十一月，“贷陕西汉中等五府州属、甘肃宜禾县被灾口粮，吉林等七处籽种”。十二月，“贷直隶灾区各营兵饷，山西丰镇等六州县灾民仓穀”。嘉庆十三年四月，“贷盛京义州兵米、湖南新田县民瑶籽种”。六月，“贷直隶博野等三县雹灾籽种”。嘉庆十四年正月，“贷山西朔州等十州县、陕西葭州等十四州县、江西南昌等六县、湖北武昌等十八州县卫、湖南澧州等四州县、甘肃皋兰等九州县上年被灾仓穀口粮籽种”。二月，“贷贵州古州上年被灾籽种”。四月，“贷山西岳阳等十二州县歉收民屯仓穀”。五月，“贷淮安、大河二卫歉收屯田籽种”。八月，“贷甘肃皋兰等六县旱灾仓穀”。九月，“贷广东广州、肇庆二府水灾籽种，打牲乌拉被水旗民仓穀”。十二月，“贷直隶灾区各营兵饷，江宁八旗官兵银米，广东南海等九县籽种并围基修费”。 嘉庆十五年正月，“贷山西太原等三州县，江西南昌等二十六州县，湖南安乡等四州县，甘肃秦州、靖远县被灾仓穀籽种”。五月，“贷山西凤台、沁水二县被旱仓穀”。嘉庆十六年正月，“贷甘肃金州等十四州县、江西莲花等五十一县、陕西葭州等九州县、湖南澧州等四州县、山西保德等十五州县水旱雹灾口粮籽种仓穀”。四月，“贷甘肃秦州等八州县被灾口粮”。五月，“贷直隶宝坻县歉收口粮”。十月，“贷甘肃泾州等八州县、山西山阴县灾歉口粮仓穀籽种”。嘉庆十七年正月，“贷山西朔州等十一州县、陕西葭州等九州县、甘肃金州等十三州县水灾、旱灾、蝗灾、雹灾、霜灾仓穀口粮籽种”。二月，“贷山西吉州等七州县仓穀”。四月，“贷山东濮州等二十四州县卫、山西宁武县仓穀”。六月，“贷江苏淮安、大河二卫被灾籽种”。十一月，“贷甘肃金州等九州县贫民、江西南昌等十三县、陕西葭州等五州县被灾籽种口粮仓穀”。十二月，“贷陕西定边、安定二县来春口粮籽种”。嘉庆十八年正月，“贷甘肃固原等十四州县、山西平定等五州县灾民口粮籽种仓穀”。二月，“贷陕西怀远、府谷二县歉收籽种”。三月，“贷山西辽州等十三州县上年歉收仓穀”。 嘉庆十九年正月，“贷湖南武陵县、陕西葭州等九州县、甘肃固原等五州县水旱灾雹灾口粮籽种”。嘉庆二十年三月，“贷山西吉州等九州县仓穀”。十月，“贷奉天白旗堡、小黑山水灾口粮”。[37]嘉庆二十五年八月，“贷巨流河等处一月口粮”。嘉道年间，常平仓、社仓衰落破败，在官员贪腐和战争破坏下，各地仓储普遍空虚。常平仓和社仓的国家农贷职能难以为继，国家农贷活动也陷入低谷。