我国古代最早有关国家借贷的记载见于《周礼》。《周礼·地官·泉府》记载了掌管国家财政和借贷的机构“泉府”对无货之民所予的“赊”和“贷”两种信用形式。“凡赊者，祭祀无过旬日，丧纪无过三月”。[1]周代统治者为维护礼制而以赊的形式保障贫民不弃祭祀、不废丧礼，只需在限定的日期内归还。贷则不同，“凡民之贷者，与其有司辨而授之，以国服为之息”。[2]有司是泉府的下属官员，负责确定所贷之物的价值，并收取一定的利息。借贷利息的表现形式则根据当地出产而定，如产丝絮的地方就以丝絮偿还，出产絺葛之地，便以絺葛还息。据孙诒让的考证，西周国家借贷利息的比率根据民间情况区分为五等，“或二十而一，或十一，或二十而三，或十二，或二十而五，以此为限，明不得逾溢耳”，由此，可推算当时国家农贷的平均利率为 18%。结合《周礼》的记载和后世学者的注疏，可以确定大致在西周时期，国家借贷活动已经出现，并且设有专门的国家机构和官员负责运营。西周国家的借贷主要面向农、工、商各行业的小生产者，然农业作为主导产业，贫困农民应是借债人的主体。因此，西周时期，国家农贷也已萌发。春秋战国时期，各诸侯国亦采用国家借贷的形式发展农业，赈济灾荒。鲁襄公九年（前564年），晋侯伐郑而归，为休养生息，采纳魏绛“输积聚以贷”的建议，“行之期年，国乃有节。三驾而楚不能与争”。鲁襄公二十九年（前544年），宋国饥荒，平公以“粟贷”赈灾。“宋亦饥，请于平公，出公粟以贷，使大夫皆贷，司城氏贷而不书，为大夫之无者贷。宋无饥人”。[3]国家农贷在农业灾荒年份的公益性凸显。而这一时期民间放贷活动的普遍促使国家为减少商人对小农的利息盘剥，保障小农再生产的顺利开展而实行低息的信贷。管子便建议国君采取“春赋以敛缯帛，夏贷以收秋实”的国家农贷来“养其本”，以防止大商富贾豪夺于民，从而保障农民进行农业生产。

秦汉国家统一政权建立后，小农经济逐步成为国民经济的基础。秦朝统一后，庞大的国家机构加重了农民的负担，秦始皇三十二年（前215年）后“内兴功作，外攘夷狄”[4]，频繁的徭役和繁重的税负打破了农业再生产的连续过程。农民大量破产，起而反秦。农业生产体系的崩溃成为秦二世而亡的根本原因。汉代统治者吸取秦亡教训，注重与民休息，恢复和发展农业生产。两汉国家尤其注重以国家农贷保障农业再生产的顺利开展，以一系列的国家农贷诏令推进国家农贷的制度化。(www.daowen.com)

汉代国家农贷体现出以下几大特征：其一，国家农贷政令频出，汉代政府高度重视通过农贷来保障农业再生产过程的持续性。汉代政府平均每五年便要颁布一次国家农贷的政令，国家农贷政令颁布之频繁，体现政府之重视。其二，汉代国家农贷政令颁布的原因很多，既有执政者出于体恤贫民而出贷，亦有因水旱、地震等灾害伤农而赈贷，还有因统治者受天现异象所惧而免贷，但尤以应对灾害的救助性农业借贷为主。传统农业对灾害的抵御能力低，农民在水旱等农业灾害的影响下，常处于破产的边缘，农业再生产也难以继续。因而，汉代国家尤为重视对受灾农民的农业借贷，因灾放贷的诏令在汉代国家农贷诏令中也最为常见。例如，汉昭帝始元二年（前85年）八月诏、元凤三年（前78年）正月诏、汉宣帝地节四年（前66年）九月诏、汉成帝鸿嘉四年（前17年）正月诏等。此外，汉代统治者常出于对贫弱之民的怜悯，为体现其爱民之德而以种、食振贷。汉文帝前元元年（前179年），三月诏曰“方春和时，草木群生之物皆有以自乐，而吾百姓鳏寡孤独穷困之人或阽于死亡，而莫之省忧。为民父母将何如？其议所以振贷之”[5]。汉宣帝地节三年（前67年）三月诏“鳏、寡、孤、独、高年、贫困之民，朕所怜也。前下诏假公田，贷种、食。其加赐鳏、寡、孤、独、高年帛” 。再者，汉代亦有统治者出于对天人感应之笃信，在天现异象之时，体恤贫民而免贷于民。汉成帝永始二年（前15年） “二月癸未夜，星陨如雨。乙酉晦，日有蚀之”。于是汉成帝下诏曰：“乃者，龙见于东莱，日有蚀之。天著变异，以显朕邮，朕甚惧焉。公卿申敕百寮，深思天诫，有可省减便安百姓者，条奏。所振贷贫民，勿收。”[6]其三，汉代国家农贷的对象以农村贫困弱势群体为主，尤以受灾农民为最。在正常年份，国家通常对鳏、寡、孤、独、废、疾、穷困而无种食之人施以振贷，而灾荒年份则包含受灾地区的农民。汉文帝前元元年（前179年）春，汉文帝怜忧鳏、寡、孤、独、穷困之人，开春之季，无以为食，便下诏振贷。汉武帝元狩六年（前117年）诏曰：“今遣博士大等六人分循行天下，存问鳏、寡、废、疾，无以自振业者贷与之。”汉昭帝始元二年（前85年）三月“遣使者振贷贫民毋种、食者”。汉昭帝始元二年（前85年）、元凤三年（前78年），汉宣帝地节四年（前66年），汉成帝河平四年（前25年）、鸿嘉四年（前17年），东汉和帝永元六年（94年）、永元十一年（99年）、永元十二年（106年）、永元十六年（104年），东汉顺帝永建三年（128年）、阳嘉二年（133年）、永和四年（348年），东汉桓帝永寿元年（155年）等受灾年份国家先后下诏或以国库粮食赈济，并贷以农民种食，或免收受灾地区农民往年所贷粮食。此外，东汉顺帝时，开始出现国家向地方王侯以预收租税的方式举债行贷，东汉顺帝永和六年（350年）“诏贷王、侯国租一岁”。汉安二年（143年）“又贷王、侯国租一岁”。而在国家财政缺乏时，统治者便发动地方王侯官吏出贷救灾。东汉桓帝永寿元年二月，“司隶、冀州饥，人相食。敕州郡赈给贫弱。若王侯吏民有积谷者，一切贷十分之三，以助禀贷；其百姓吏民者，以见钱雇直。王侯须新租乃偿” 。其四，汉代国家农贷短期目标的政治性和长期目标的经济性。汉代国家农贷的利率记载较少，《汉书·食货志》中记载“民或乏绝，欲贷以治产业者，均授之，除其费，计所得受息，无过岁十一”。年利率不过 10%，是比较低的。虽然王莽时“赊贷予民，收息百月三”年利息率涨至 36%，但并不能说明汉代国家农贷的利率高位运行。此外，从汉代国家有关农贷的政令内容来看，其中不乏经常性免除贫民还贷的记载。汉代国家农贷的短期目标并不在于生息谋利，而在于通过农贷来保障农业生产的持续性，避免小农因灾害而破产流亡，造成社会动乱。国家农贷的推行，在短期内可以解决贫困农民对农业生产资料的迫切需求，避免小农的破产，维护社会的稳定。而从长期来看，国家农贷有利于维护以农户为基本单位的小农经济的持续发展，从而为国家带来长期的农业赋税等经济利益。