中丹合作的目的是通过政策学习和创新推动中国的能源转型并减少二氧化碳排放量。在此背景下，弗里曼（Freeman）对政策的通用定义有助于解释政策一词的概念：“对一个问题的共同理解，即需要由谁应对问题，具体的工作是什么，以及上述条件对结果产生的影响，就好像一本剧本大纲。”^[5]

政策学习是政策创新及最终政策变更的主要决定因素^[6]。许多文献认为，政策学习的基础是最佳实践从一个地方到另一个地方的传播，但是有人批评这种方法过于线性。因为，该理论的支持者认为，当政策模型传播时没有人会对其含义产生怀疑。反对者认为，可以普遍适用于任何国内或国际的剧本大纲或政策模板几乎是不存在的，也不可能在不加修改的情况下跨地区和国界转移^[7]。

尽管如此，政策也并不仅仅是在本地定义的，而且已经有研究表明，具有全球影响力的政策网络对于传播政策信息并引导地方研究对策和解决方案至关重要^[8]。在对政策转化文献的回顾中，斯通（Stone）强调“政策相互依赖性”和政策学习和创新“软性”转移模式的重要性。当一些国家率先使用一些政策时，落后的国家由于对自身当前的解决方案不满意且不希望掉队，便希望向前者学习^[9]。中丹两国的能源合作正体现了中国的这种担忧。

政策转移可能发生在多个层面：在政策目标、内容或项目的层面；通过转让意识形态；政策工具，包括监管、行政或司法工具；通过机构；通过人的转移^[10]。在整个过程中，传递、解读和接受新的政策含义可以帮助转化、制定政策^[11]，同时，也要从其他地方吸取负面经验教训以避免在本地出现同样的错误^[12]。

欧洲关于政策学习的研究文献中有一个传统，赋予转化过程和转化代理人一定的权力。按照这种传统，国家、其他组织及其参与人／代理人可以通过及时调解政策转移过程的方法来提高本地的政策效率^[13]。政策转化也包括反射式学习：来自其他地方的最新信息会影响决策者对政策问题的理解和分析，新提出的解决方案也可能会改变或动摇决策者的基本观念，从而使他们对政策转移和创新带来的新的机遇产生兴趣^[14]。在本章中，这种观念上的变化与作者定义的中国能源转型的关键时刻存在因果关系。

政策转化发生在基于权力的关系中，政策创新也总是容易受到阻力，因为它们是新事物，并且会威胁到现有的行事方式和／或反对一方的既得利益^[15]。尽管本章着重研究变革的推动者，但研究那些反对特定政策创新的“抵抗者”或“背叛者”在发展过程中所起的作用也是重要的工作^[16]。他们的论点反映了“等级制度的阴影”可能会对必要的应对措施和改革谈判的进行产生限制作用。然而，面对阻力，主要发起人或组织则会强推新的“游戏规则”，即产生符合新规则的准则、身份和规范，以满足“此举适当的逻辑”^[17]。

截至目前，在政策转化文献中，人们很少关注哪些内容可以激励公共机构进行跨境政策合作。笔者认为，必须考虑公共价值的意义。公共价值是公共部门产生的特殊价值，对应的是私人部门创造的价值。在确定哪些公共服务可以满足民众时，对公共价值的考虑实际上忽略了对基于市场的公共部门方法与传统的公共行政方法之间不同效率进行比较的用处^[18]。

公共价值理论认为，政治及服务的产生应该扎根于民众，例如通过有组织的公众参与^[19]。在本章中，笔者关注的是能源领域的宏观政策，而这些政策不需要公众直接和系统性地参与其中。因此，笔者的目的是了解政策制定者如何针对其政策受众群体（尤其是中国的能源生产者和消费者）的集体偏好、利益和潜在收益做出调整，从而争取为某种改革行动获得合法性^[20]。笔者更加关注公共价值的创造，这种侧重点的选择是基于如下假设：如果相关方面不为其选民和利益相关方创造公共价值的话，可能很难在当地开展政策转化和共同制定政策的工作^[21]。(www.daowen.com)

最终，转移的政策将通过转化和参照以往经验的方法在地方落户。然后，在未来某个时间点，政策转移过程结束，经过突变和形态变化形成的地方力量开始接手^[22]。事实上，自1949年以来，中国的政策创新和设计体系一直在对新的想法与政策进行压力测试，先在地方开展试点，然后在全国范围内进行推广^[23]。

例如，深圳市率先推动2014年后中国电力行业的改革，为全国其他地区树立典型。这项改革旨在将发电方与电网分离，以消除电力部门在该行业的垄断并放松对零售电力市场的管制。而在此之前，许多发达国家早已在能源转型政治中以这些政策为标准开展工作^[24]。

在国际合作中，政策转化的重点是共享政策含义，以及如何执行共同制定的政策意见。弗里曼认为，政策转化“似乎代表了一些新的认识论润滑剂，从而促进文本的传播，并且推动它们所包含的知识和信息的应用与使用”^[25]。简而言之，转化可能是转移的关键，政策转化可以被视为“充分性的科学”，因为决策者是根据效果对等原则而非推论原则进行工作的，并且根源是来自务实，而不仅仅是逻辑。此外，协作人必须承认在政策转化的理论和应用方法中，其不确定性、实践的中心性，以及人们对复杂性的认识都是至关重要的^[26]。

最终，地方负责政策转化的人员必须在与国际合作伙伴共同商讨后，才能在不同方案中作出选择。他们的工作是将政策选项分解并重新组合，以适用于新的环境^[27]。但是，他们的工作不能仅仅止步于需要转移和转化的知识，他们还必须评估首选方案的不确定性或风险，以及如何缓解这些负面因素^[28]，这样才能在新环境下测试方案的可行性和耐用性^[29]。

总而言之，政策转化是一种基于共享意识形态思考和政策学习的实用工具，可以将其视为反思、互动、调整和获得解决方案的过程，再将这一过程和各种工具结合在一起，就可以辅助政策设计^[30]。整个过程是一个重新定义问题、学习政策并帮助克服地方性限制的机会，政策一词贯穿始终。

为了发现有效的方法，人们会寻找、转化、制定并评估任何尚未尝试过的和富有创意的想法与干预措施。他们通过试验、纠错和选择的实验逻辑来完成理想情况下“快速、丰富和不受过失责备的反馈循环”，以推动快速学习^[31]。协商处于该过程的中心位置，因为不断的互动和政治竞争可以促成潜在的积极外部效应，帮助参与者了解其他政策路线。在跨国网络中，这种政策学习有助于推广包含公认准则的国际政策文化^[32]。

政策转化过程是在参与者就政策挑战和解决方案的想法进行对话、讨论、撰写、协商下进行的。因此，人们需要关注政策转化的整个协作过程，从想法或可能的解决方案到政策变更发生之前所创造的条件^[33]。这个过程是迭代式的和反射式的，并且包含反馈循环。这些反馈循环会通过不同的步骤推动新政策在地方落地：学习，传播，转化，接受新的政策含义，最后形成本地化政策思想，并且克服特有地方阻力。