丹麦早先是一个农业国，它的主要出口商品是谷物。在20世纪早期，丹麦经济主要依靠生产和出口加工农产品，后来优势产业逐渐转向环境科技、药品和医疗器械等。不过，在丹麦的农业部门，现代创新体系已经开始萌芽，一些农业协会和农业合作社的成立使得投资和技术推广成为可能，农学院也应运而生。除了农业部门以外，丹麦的大学也成为丹麦早期创新体系的重要组成部分。哥本哈根大学一直是斯堪的纳维亚半岛最重要的科学和教育热点之一。1829年，一个工程学院的建立为后来丹麦漫长的技术创新之路奠定了基础，这个工程学院是丹麦技术大学的前身^[11]。总而言之，丹麦早期的科技创新活动主要在农业领域，随着丹麦朝工业国迈进，一个现代的科技创新体系呼之欲出。

丹麦第一次尝试形成科技创新政策是在20世纪80年代初期，当时的政府启动了“技术发展计划”。在随后的几年中，丹麦政府采取了一系列与创新相关的措施。对于整个科技创新体系的宏观建设要等到21世纪初期。此时，丹麦的技术创新体系依然是比较松散的，并没有一个正式机构负责整个国家的科技创新事务，而是由政府各部门分散管理。直到1988年，丹麦启动改革，将教育部改组为教育与研究部，凸显研究创新的重要性。虽然丹麦的科技创新有了明确的主管部门，但各部门依然是各行其是，科技创新活动远未达到整合的目的。尽管如此，一个国家级的科技创新体系已初具雏形，决策层、管理层、执行层及咨询和资助体系中各主体相对明确。

决策层主要是指丹麦国会设立的研究委员会，丹麦政府也是科技政策的制定者和领导者。管理层由政府的各个部门组成，各部门设立相应的管理和咨询机构。教育与研究部是国家科技创新活动的主要管理部门，承担了政府部门53%的研发经费，随后是工业部，负责工业和商业上的技术研发，约占15%，能源部占8%，农业部占7%等。在教育与研究部下面，还专设研究管理署，负责教育与研究部门的科研管理工作。执行层主要是丹麦的大学、科研机构和企业等^[12]。

除了这些主体之外，科技创新的一个很重要的组成部分是科研资助体系。在研发资金的分配上，科技创新主管部门提供的研发经费主要有两种方式：“一是对大学和公共研究机构中正在进行的研究与教学活动提供资助；二是对大学和公共研究机构以外的研究活动提供资助。后一种资助主要通过各个理事会提供。每年丹麦的国家预算中都会确定对各个研究理事会的拨款。”^[13]

丹麦自20世纪60年代末至70年代，相继建立了六个研究理事会，分别是：丹麦自然科学研究理事会、丹麦医学研究理事会、丹麦农业和畜牧业研究理事会、丹麦社会科学研究理事会、丹麦人文研究理事会、丹麦技术研究理事会。理事会主要承担基金管理与政策咨询两方面的职能^[14]。

1991年，丹麦议会设立丹麦国家研究基金会，目的是资助在国际层面尖端的、杰出的基础性研究，以推动丹麦在此领域的研究进展。基金会承诺它们对于丹麦优秀研究的独立和长期性的资助。丹麦国家研究基金会平均每年的资助可达4.5亿丹麦克朗^[15]。

丹麦的研发基金来源具有非常多样化的特征。基金来源除了政府预算的拨款以外，还包括社会捐赠、企业基金会、国际组织（如欧盟）的一些项目。对于一些无法获得政府拨款的研究执行者来说，可以通过这些竞争性基金的申请来获得日常研发活动的经费。成熟的基金会体制是丹麦科技创新体系的一个亮点。

1993年，为了继续加强系统性的协调整合，丹麦政府设立信息技术和研究部，作为科技创新的专职管理部门。

1996年，丹麦设立丹麦研究政策理事会，基本任务是“参与国家科学研究与发展政策的讨论和研究政策制定的决策过程”^[16]。这个理事会既为负责丹麦科技研发管理的政府部门提供建议，也为丹麦国会在科技研发事务方面的决策提供咨询。作为一个独立的政策机构，该理事会有责任协调丹麦研究机构间出现的问题，因而它的工作不仅涉及丹麦当时的教育、科学、技术等部门，也涉及政府其他部门和企业的研发工作。

2001年，丹麦继续进行大部制改革，将信息技术和研究部改组为科学、技术和创新部，进一步整合科研力量，以摆脱科研管理“九龙治水”的局面。改组后的科学、技术和创新部负责原先由教育部管理的综合性大学，以及由商业部负责的商业科技发展。经此调整改革后，丹麦的科学、技术和创新部实现了对于全国性科学、技术和创新事务的协调管理。

2002年，丹麦设立技术和创新理事会，旨在通过实施与科技和创新政策相关的举措来达到促进技术进步和创新的目的。与其他理事会不同的地方在于，技术和创新理事会更加注重科技的产业化和商业化。在整个科技创新体系中，该理事会与技术服务机构、科学园区、孵化中心等机构联系密切。

2003年，丹麦议会审议并通过新的《丹麦咨询系统法案》，对具体实施国家财政支持科研的资金管理和咨询机构进行重新架构。

第一，设立丹麦独立研究理事会，掌管原来六个分领域的独立研究理事会除丹麦农业和畜牧业研究理事会之外的其他五个研究理事会，其职能依然是科研资助和科研咨询。具体而言，理事会对以下研究活动进行资助：研究小组、研究技术设施、研究网络、国际合作、研究培训、研究联合体。此外，理事会也向个人和一些试验性的工作提供资助。科学咨询功能主要是根据要求，向其他公共和私人机构与组织提供科学研究咨询。该理事会每年要向科技创新主管部门提供年度报告^[17]。

第二，设立丹麦战略研究理事会。战略研究理事会顾名思义指的是面向国家战略问题，负责对政府制定的科研优先领域和研发重点提供财政支持与科研咨询^[18]。换言之，独立研究理事会原则上是一种由下至上的资助体系，由研究领域内部自发确定研究方向、课题等；战略研究理事会则遵循由上至下的原则，在政治上被优先考虑的领域和国家主张与战略规划成为资助的首选。该理事会也要向当时的科技创新主管部门提供年度报告。

第三，为促进丹麦独立研究理事会、丹麦战略研究理事会、丹麦国家研究基金会及其他研究理事会之间的沟通协调，丹麦设立丹麦研究协调委员会负责此项事宜，增设丹麦反科学欺诈委员会，负责监督和检查科研活动中的科研不端等问题。

总体来说，2003年丹麦咨询系统改革的一个显著特点是，丹麦科技创新管理部门主导的科研咨询和科研资助体系分为两大板块：一块是以科学导向为主的研究理事会，如丹麦独立研究理事会；另一块是以任务导向为主的研究理事会，如丹麦战略研究理事会。2004年，丹麦政府对科研的总投入为94.5亿丹麦克朗，其中，由丹麦战略研究理事会和丹麦独立研究理事会支配的经费各占12.9%^[19]。它们与丹麦国家研究基金会、丹麦研究政策理事会、丹麦科技与创新理事会一起，共同构成丹麦的科研咨询和科研资助系统。

2003年，丹麦启动了对大学和公共研究机构的改革。这次改革的重点是增强大学在公共研究活动中的龙头地位。具体措施是通过从外部引入相关人员重组大学董事会，校长由董事会任命，将大学的属性变成社会公共机构的性质，以达到对内增强大学管理的目的。原先大学的内部治理缺乏与外界的有效互动，因而在此次改革中，政府也旨在推动大学有机嵌入整个国家公共研发体系并成为领导者。政府与每一所大学都签订不同的研发合同，以加强对于大学科研绩效的管理。同时，丹麦也推动大学间的合并，并且将一些公共研究机构并入大学里。基本上，丹麦的公共研究机构现在都成了大学的一部分。到2007年1月1日，9个政府研究机构与12所大学合并，最终形成8所大学、3个公共研究机构的格局^[20]。(www.daowen.com)

对于科技创新的主管机关科学、技术和创新部来说，2004年它们也完成了对丹麦研究署的改组。丹麦研究署的主要功能是作为一个秘书处，为丹麦独立研究理事会、丹麦战略研究理事会、丹麦研究协调委员会等提供服务。丹麦反科学欺诈委员会和秘书处也设在这里^[21]。

2005年，丹麦设立丹麦国家高科技研究基金会，亦即丹麦国家先进技术基金会。该基金会“通过对丹麦有商业化潜力发展的战略领域进行投资，如纳米技术、生物技术和信息通信技术，通过对这些丹麦已经拥有非常好的研究条件，并且企业参与的程度也非常广的领域进行政府支持，以促进丹麦高新技术的研究和创新”^[22]。

2005年，丹麦实施研究创新的全球化战略，目标是让丹麦成为一个知识领先、创业领先的社会，让丹麦的教育成为世界级的，让丹麦成为世界上最有竞争力的国家。

2006年5月1日，为了响应公共部门在研究和发展上投资的显著增加，丹麦在原丹麦研究署的基础上成立丹麦科学、技术和创新署。

2014年，丹麦再度对科研管理体系进行调整，将原来的科学、技术和创新部与高等教育管理部门合并，组建丹麦高等教育和科学部，核心任务是协助部长和政府开发教育、研究和创新政策，执行政府在教育、研究和创新领域的政策，以及在高效解决这些问题的同时创造价值。此次改革标志着丹麦科技创新体系中的管理层趋于稳定。

在决策咨询层面，创立于1996年的丹麦研究政策理事会改组为丹麦研究和创新政策理事会，达到科技创新系统中各要素共同演进的目的。

2014年，丹麦科技创新体系中的资助体系进行了新一轮的改革。这次改革的主要目标是进一步精简丹麦的科研资助体系。在以往，潜在的资助申请者往往在名目繁多的资助基金面前感到无所适从。2014年之前的丹麦资助体系如图4.2所示。

图4.2　2014年之前丹麦的科技创新资助体系

（资料来源：Joint and Open Research Programme，“National Report：Denmark”，2010）

从2014年开始，原丹麦战略研究理事会、丹麦技术和创新理事会和丹麦国家先进技术基金会合并，设立丹麦创新基金会。丹麦公共的科研资助体系由三大基金构成，分别是：创立于1991年的丹麦国家研究基金会，创立于2003年的丹麦独立研究理事会，创立于2014年的丹麦创新基金会。各个基金会资助的侧重点略有不同。就资助环节来说，丹麦创新基金会覆盖应用研究、开发和商业化这些后端流程，丹麦独立研究理事会和丹麦国家研究基金会更多地倾向于资助基础研究。丹麦的私人部门资助也是丹麦科研资助体系中的一大特色。私人基金会资助的对象更加广泛，覆盖从基础研究到应用研究的多个环节。图4.3展示了丹麦科技创新资助系统架构。

图4.3　丹麦科技创新资助系统架构

（资料来源：Innovation Fund Denmark，“Innovation Fund Denmark 2015 Strategy”，2015）

2017年，丹麦高等教育和科学部内部进行改组，下设丹麦机构和教育资助署与丹麦科学和高等教育署。丹麦机构和教育资助署整合了以前的科学、技术和创新署与高等教育署这两个部门的部分职能，这两个部门在2016年12月31日停止运作。新成立的资助署对高等教育和科学部下属的所有高等教育机构、公共研究基金、技术服务机构等负责，承担为这些机构分配和管理资助款与相关基金的任务，与这些机构就目标、成果、检查和管理等事务的管控进行沟通与对话。丹麦科学和高等教育署也是整合了科学、技术和创新署与高等教育署的相关职能，为高等教育和科学部下属的所有机构中在研究与教育领域需要的特殊专业知识负责。该署同时是丹麦航天署。换言之，丹麦机构和教育资助署负责科研基金的分配与科研工作的管理，丹麦科学和高等教育署专注于科学技术知识的管理。

自此，丹麦的科技创新体系基本形成。