综合各地的调查，我们对今后农村税费改革中如何加强农田水利建设提出如下建议：

第一，农村税费改革试点既要积极探索，又要稳步推进。我们认为，在农村实行税费改革是党中央、国务院在新时期正确解决农业、农村、农民问题的战略举措，是从源头上减轻农民负担的根本措施，是保障农村改革、发展和稳定的治本之策。正如温副总理说的，这是我国新中国成立以来继土地改革、家庭联产承包责任制后的又一次改革。但是，农村税费改革的难度也是比较大的。中国历史上曾多次实行过税费改革，如唐代的“两税法”，明代的“一条鞭法”，清代的“火耗归公”等，都不是短时间所能实施并完善的。现在虽然时代不同了，但这些历史的经验仍值得借鉴。当前的情况是：一是农民既要求减轻负担，又盼望发展水利等公共事业，改善生产、生活条件。二是农村富余的是劳动力，缺少的是资金。三是国家财力有限，各级财政都很紧张，上千个县不能正常发工资，中央和地方都拿不出较大的财力发展农村水利。四是农村基层组织和政权建设问题不少，运转困难，对水利建设“统”的功能下降，管理手段弱化。税费改革不仅涉及到水利，而且涉及农村工作的诸多方面，内容复杂，政策性强。因此，必须加强领导，完善政策；认真试点，积累经验；配套实施，稳步推进。调查中，一位乡党委书记说，现在基层干部有四盼：一盼给基层干部创造开展工作的政策环境和舆论环境；二盼给乡镇有因地制宜，开展农村工作特别是发展农村经济、发展农村水利的自主权、主动权；三盼正确评价看待乡村基层干部，充分理解基层工作的难处；四盼制定的政策符合中国农村实际。税费改革既要减轻农民负担，又要考虑基层政权的正常运转和农村各项事业的适度发展。

第二，要进一步认清农村水利现状，确保其持续地发展。虽然新中国成立以后，我国坚持不懈地大搞农田水利建设，取得了巨大的成就。但目前农业基础还比较脆弱，水利仍适应不了经济社会发展的需要。一般来说农村防洪标准还比较低，大都是3～5年一遇。北方和西部地区水资源还十分紧张，灌溉工程发展不快，资源缺水和工程缺水同时存在，不少地块还是中低产田，遇旱灌不上，遇涝排不出，造成减产。不少地区还存在着人畜饮水困难。水利问题不解决，西部大开发的战略也难以落实。中国即将加入世贸组织，国际农产品的大举进攻必然会对我国的农业生产带来大的冲击和影响，搞不好就会大量减少我国农民的就业和收入。尤其是WTO的规则限制直接对农产品实行价格补贴，推行“绿箱政策”，这就逼着我们必须加强农业基础设施建设，加快农业结构调整，提高农产品的质量和市场竞争能力，降低生产成本和自然风险，才能适应国际贸易的新形势。水利是农业的命脉，没有水利的发展，就无法保证农村生产条件的改善和农业结构的调整，也就不可能壮大农村经济实力，有效地推进农民致富奔小康。实践证明，对水利稍有忽视，哪怕出现1～2年的停顿，都会带来严重不良后果。像20世纪80年代前期水利欠账的滞后影响至今没有完全克服。这一教训要注意吸取，既要积极支持改革，又要促进水利发展。在制定保障水利发展的政策时，要确定正确的指导思想，因地制宜，分类指导，分级管理，量力而行，既不要统得过死，又不能放开不管。

第三，建立适应新形势要求的农村水利投入新机制。取消“两工”后，要积极探索建立起多元化、多层次、多渠道的稳定的农村水利投入机制，确保农村水利建设不滑坡。一是各级财政都要调整支出结构，把支持农业放在重要位置。国家对农业的补贴，要逐步转移到以水利为重点的基础设施建设上来。在一定历史时期内，特别是在当前粮价较低、农民收入增长缓慢的情况下，中央和地方各级财政一定要多增加一些投入，特别是要多增加一些对中西部地区的转移支付。不仅要对防洪除涝等公益性项目加大投入力度，而且对于水源工程建设、中低产田改造和发展节水农业也要给予一定扶持。跨乡、村的工程地方财政一定要想办法投入。二是要积极引导社会各界和农民向水利投入，鼓励其实行合资、独资、股份合作等多种形式兴办水利，实行自建自管自受益。政府可以通过贴息贷款、以奖代补等多种方式注入引导资金。三是要进一步拓宽农田水利建设资金来源渠道。农田水利工程已不仅仅是农民受益，许多城市居民及企业也直接或间接受益，显然其建设费用仅由农民负担是不合理的。建议拓宽现行水利建设基金的来源渠道，向防洪等项目受益区内固定资产开征水利附加费，主要用于防洪等公益性工程建设、维护、运行。四是要加快农村水价改革，实行区别水价，并争取尽快到位，同时将征收的农村水费较大部分返还专门用于灌区改造、水源工程建设、中低产田治理和发展节水农业。五是要尽快对农业灌溉开征水资源费。

第四，在劳动积累工问题上不搞“一刀切”。在调查中各地都反映，运用劳动积累工搞水利建设农民群众是拥护的，从来没有出现上访和信访的情况，农民所反对的是不规范使用即挪用、滥用、乱用或强迫以资代劳。因此主要的问题应是对劳动积累工的使用方向、使用额度和以资代劳作进一步的规范。中央可以对劳动积累工使用管理问题出台一个指导性意见或管理条例，而对是否取消劳动积累工，不作统一规定，实行分散决策，把决定权交给各省。原则上，对过去“以乡会战、集中治理、推磨转圈、以工换工、先后受益、大体平衡”的做法应给予肯定，但要强调搞好水利规划，提高工程效益，不搞形式主义，确保农民受益。对经济发达、财力充足、以工补农条件较好的地区可以取消劳动积累工；对虽然经济较为落后但农户较少、居住分散的少数民族地区，也可以逐步取消劳动积累工；对经济欠发达地区，地方财力不可能加大投入，则建议取消义务工，保留一部分劳动积累工，但要注意做好群众的思想工作，加强监督管理，严格控制定额和使用方向，特别是以资代劳一定要本着自愿的原则，并实行上限控制，防止出现新的乱收费现象。事实上，目前广大农村地区财力有限，但劳动力相对过剩，利用农闲季节，组织剩余劳动力以劳动积累工形式，投入农田水利建设，既减轻了财政负担，弥补了财力不足，又加强了农村水利基础设施建设，有利于农业的发展和农民增收，农民也接受，还是切实可行的。特别是目前实施的西部大开发战略，对西部12个省（市、区）来说，是一个难得的历史机遇，而适当利用剩余的劳动力加快农村基础设施建设则是其一个好的发展条件。(www.daowen.com)

第五，各级政府特别是水利部门要调整工作思路和工作方法，在引导农民搞水利上想实招。一是要改变以往各级领导花费较大精力单纯依靠行政命令去层层组织发动的状况，将工作重点转移到抓规划、抓政策、抓法制、抓管理、抓服务、抓效益上来，引导乡村自主实施农田水利基本建设，特别是要加强乡镇水利服务体系建设，水利站要主动发挥协调、指导和服务功能；二是从以往注重规模、声势，转移到更加注重效益、注重质量上来，引导农民结合产业结构调整，搞实实在在的水利建设，改善生产条件，并大力发展节水农业、生态农业；三是从以往重投入轻产出，转移到按经济规律办事上来，引导农民进行产权制度改革、水价改革，同时促进农民进行资本运作，发展股份合作，让农民从市场经济机制中得到实惠；四是根据一切从实际出发，量力而行的方针，克服急功近利的行为，可办可不办的事情不办，能缓办的事情就缓办。同时水利部门要加强自身建设，努力深入实际，探索新的水利发展机制。安徽省有一个乡组织水利合作社（即水利互助帮工形式）、江苏省盐城市提出建立水利发展保险、苏州市提出建立农村水利物业管理委员会等，都是一种新形势下发展农村水利的新探索，应积极组织试点，取得经验，加以推广。农村水利工程管理单位要深化改革，降低成本，减员增效，提高效益。大中型灌区要逐步建立农民用水者协会，按照政府调控、农民代表参与、民主协商、市场运作的方式管理，充分发挥农民用水管水的积极性。集体所有的农村小型水利工程，要在总结各地改革经验的基础上，研究制定相应的政策措施和管理办法，深入进行产权等各项管理制度改革，实行承包、租赁、拍卖、股份合作等多种形式，明晰所有权，搞活经营权，放开建设权。特别是要加大水价改革力度，在科学核定成本和用水效益大小的基础上，合理定价，强化征收手段，避免乱搭车和乱收费，切实保护农民的切身利益。

【注释】

[1]2001年4～6月，中央政策研究室和水利部联合对税费改革试点中农村水利发展情况进行了调研。该报告分析了农村劳动积累工对水利建设的巨大贡献及其存在的客观必然性以及取消“两工”后可能对农村水利带来的影响，提出了加强农村水利建设的建议。调研组成员有张从明、王治、吴守信、祁正卫、李琪、祖雷鸣、龚孟建、丁惠英，调研报告由祁正卫、祖雷鸣、丁惠英执笔。