长期以来，我国农村水利的发展是以农民投工投劳为主体。农业合作化以及人民公社“左”的体制虽然阻碍了农村生产力的发展，但曾为水利等公益事业的发展提供了组织保证。党的十一届三中全会后废除了人民公社，实行家庭联产承包责任制，使农村解放了生产力，农村经济迅速发展，八亿农民的温饱问题很快得到解决。然而，一家一户的分散经营使水利等基础设施的建设缺少了组织起来的集体力量，因而农村水利在20世纪80年代前期严重滑坡。这一问题引起了中央的高度重视。为及时解决问题，1986年1月1日中共中央1号文件首次提出：“建立必要的劳动积累制度，完善互助互利、协作兴办农田建设的办法。”1991年12月7日，国务院发布了《农民承担费用与劳务管理条例》，把“劳动积累工制度”具体化，明确规定：“劳动积累工主要用于农田水利基本建设和植树造林。按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担10～20个劳动积累工。有条件的地方，经县级以上人民政府批准，可以适当增加。劳动积累工应当主要在农闲期间使用。农村义务工和劳动积累工以出劳为主，本人要求以资代劳的，须经集体经济组织批准”。1993年颁布的《农业法》，以法律的形式对劳动积累工的使用作了规定。劳动积累制度的实行，增加了农村水利建设的投入，发展了农村水利设施，改善了农业生产条件，促进了农村经济的发展。据各地汇报数据汇总，在1989～2000年的12年间，全国平均每年投入劳动积累工72.2亿个工日。如果以每个工日10元计，则农民每年对水利投入的积累达722亿元。12年来全国农村共完成土石方986亿方，新增和恢复改善灌溉面积8.32亿亩，新增和改善除涝面积1.68亿亩，改造中低产田2.35亿亩，治理水土流失面积25.58万平方公里，解决农村饮水困难人口1.29亿。四个省一些经济较好和农民收入相对较高的地区还从劳动就业结构发展变化的实际情况出发，适当地搞一些以资代劳，发展机械化施工，既大幅度提高了工程的质量和效益，又使水利建设从季节性的冬春修发展到长年进行。实践证明，劳动积累工是农民通过劳动为自己改善生产条件，增加积累的有效措施，完全符合我国国情。

调查发现，各地在使用劳动积累工的过程中，确实也存在着一些问题。在劳动积累工政策刚诞生的初期，各地一般能够规范使用，主要用于农田水利基本建设，部分用于植树造林，很少搞以资代劳。随着经济的发展，特别是一些地方急于改变面貌，铺摊子上项目，在资金紧缺的情况下，地方政府就将目光转向劳动积累工，或擅自增加限额，或扩大使用方向，或以资代劳，增加了农民负担。有少数县市近几年劳动积累工真正用到水利上的最多只有1／3。劳动积累工的不规范使用增加了农民的负担，反过来，农民负担的加重又株连了劳动积累工政策的贯彻实施。

在座谈中，有关干部和群众一致认为，如果取消劳动积累工，财政转移支付再跟不上，将给农村水利的发展带来严重影响，农村水利发展机制将发生重大的变化：

一是投入机制的变化。长期以来，农民一直是我国农村水利的投入主体，国家和地方财政只给予适当补助。根据陕西、四川省统计，一般年份国家和地方各级财政对农田水利的补助只占整个农村水利建设的1／8到1／5。其余部分都是农民劳动积累工的投入、乡村公积金的投入或者以工补农的投入，也有部分地方是农民贷款投入（以贷改田，以粮还贷）。如江苏淮安市楚州区“九五”期间全区每年用于农村水利的投入是4950万元，其中国家和省、市、区财政补助450万元，不到10%，村公积金投入1500万元，占30%，其余的3000万元都是靠劳动积累工的投入（折资计算），占60%。各级干部认为，农村税费改革后取消劳动积累工，即使国家及各级财政加大对农村经济发展特别是水利建设的转移支付，也仍然不能达到劳动积累工政策带来的投入额度，农村水利有可能停滞或滑坡。有的同志讲，国家现在对水利投入不少，每年300多亿元，但主要是用于大江大河的治理，用于农村水利的很少。现在全国每年使用劳动积累工达72.2亿个工日，折合人民币722亿元，近期内就是经济再发展，财力再增加，国家也不可能每年拿出这么多钱用于农村水利。同时，许多基层干部也认为，“一事一议”的政策理论上好说，实际上既议不好，议了也解决不了大问题。安徽省太和县在推行这项制度时就遇到了重重困难：去年至今，全县31个乡镇、711个行政村只有13个乡镇、269个行政村实行了“一事一议”，但真正议成功的不到全县总村数的20%，“一事不议”、“议而不决”的现象比比皆是。乡村基层干部反映，这是农村税费改革试点以来，难度最大的一项工作。他们忧心忡忡：长此以往，农村的道路、水利设施将失修，最终将给农民的生产和生活带来非常不利的影响。无为县的乡村干部说：现在村民自治意识增强，公众意识下降，眼下能直接获得经济利益的事能开起会来，其他事开不成会。即使能开起会来，即使多数人同意干，少数人不同意干，实际上也干不成。农民普遍存在攀比心理，少数人不愿意出工出钱，多数人拿他们也没办法，最后只能是大家都不干。赫店镇去年准备改造3个涵闸，其中有一个涵闸要投入20万元，涉及到两个村，但“一事一议”后每个村只能拿出1万元，只好放弃。(www.daowen.com)

二是组织形式的变化。劳动积累工政策的实施是依法组织农民投入公益事业的有效形式。农村水利面广量大，既有防洪排涝工程，又有引水蓄水和人畜饮水工程，既有土方工程，又有机电工程，既有村组开沟理墒的田间工程，又有跨乡跨村综合治理工程。过去对跨乡跨村的引水工程、联圩工程、小流域治理、小水库、塘坝及人畜饮水骨干工程的兴建，大多是靠政府组织以乡会战、推磨转圈、轮流坐庄、先后受益的形式完成的。取消劳动积累工后，这一“统”的功能将被削弱，原先政府组织领导水利的职能将受到挑战。安徽省巢湖市的一位基层干部说：农村事情是复杂的，多办事，容易加重农民负担，农民怨；但如果不办事，出了事，特别是水利上出了事，农民就恨。过去有一个乡就是因汛期倒了圩，老百姓揍了乡长、书记，说他们不带领群众治水使百姓受害。如果取消劳动积累工，我们用什么手段去组织农民治水泥？现在还没有想到好办法。农村水利工程大部分是跨村、跨乡的，而“一事一议”只限制在一个村的范围内，村自为战是搞不成水利的。

三是农村水利管理工作的变化。几十年来，各级政府和广大农民投入大量的人力物力大搞农田水利基本建设，形成了一大批农村水利基础设施。这些设施都是在灌区和乡镇水利站的指导下，运用部分劳动积累工，实行专群结合进行管理的，保障了工程的运行和效益的发挥。取消“两工”后，国家和地方财政不可能完全负担面广量大的农村水利工程运行维护管理经费，必然会对农村水利设施的管理造成一定的影响。“一事一议”更谈不上解决维护管理方面的问题。

此外，这次税费改革试点工作中，由于个别地方宣传不力，部分农民产生了什么都是国家包下来，自己什么都不需要尽义务的片面认识；少数基层干部也借此出现了“等、靠、要”思想，不思进取，出现一些工作消极情绪。有的乡镇不仅农田水利建设开始滑坡，而且土地抛荒情况比较严重，有的村高达30%。尽管中央文件规定了“属于防汛、抢险、抗旱等紧急任务，经县级以上人民政府批准，可以临时动用农村劳动力”，但防汛情势特急时又哪能允许这样做呢？