（一）工作现状

政企分开后，供电局（电业局）只是一家电网经营企业，已不是当地的“电力管理部门”，不再享有行政执法权。实际情况中，有些地市在对行政执法主体资格确认中，采用了变通的办法，在形式上，由原市经委（已撤销）授权市电业局行使电力行政执法权，对原有行政执法人员的资格重新予以了确认。但是，据了解，大部分电业局上下没有用过一次行政执法权。原因有：第一，法律依据不明确，授权不规范；第二，执法人员没有真正落实，因为原来拥有执法证的人员可能已不在原岗位了，现岗位人员又不能办理新的执法证，所以，行政执法证形同虚设；第三，司法系统根本不予认可，在法庭上，供电局的身份只是一个民事主体。

1.打击窃电

目前的现状是，供电局依法不能行使电力行政管理职能，当地电力管理部门没有行使电力行政管理职能（当然有很多具体原因），造成了电力管理职能的缺位，尤其是电力行政执法主体的缺位，影响是十分明显的。

2.电力设施的保护

随着经济的快速发展，在电力设施保护区内建房等严重危害电力设施的行为时有发生，作为平等的民事主体，供电局向侵害人指出要求整改，口头的、书面的、甚至一而再，再而三地通知。行为人往往不予理睬。然而，因该行为引发的人身触电事故，供电局又“当然地”成为被告。而根据《电力法》，设置警示标志，是否许可在保护区内作业（建房），其管理职权都是由当地人民政府或电力管理部门行使的。

随着城市建设的日新月异，人们对绿化的要求越来越高，在架空电力线路下面连高大乔木也种上了，根据有关城市绿化条例的规定，一旦将树种植（犹如婴儿出生）就具有了生命，即受到法律保护，任何人不得毁坏、砍伐。然而，树会长大、长高，其隐患从种植即存在，矛盾必将发生，争议无法逃脱，损失也是必然的。

总之，危害电力设施的现象是大量存在的。另外，诸如在电力设施附近不规范施工、铁塔周围挖鱼塘、变电所附近堆垃圾等也时常发生，这些行为既有可能引起电网的不安全（曾因废塑料袋被风吹到变电所的高压线路上，引起短路、跳闸，造成大面积停电事故），又侵害了供电企业的合法权益。尤其是在严重缺电的特殊时期，作为民事主体的供电局，既要合理、合法地保供电，又要小心翼翼地保护电力设施。然而，这种保护的能力又太弱了。有时为了国家整体利益、人民的生活保障，供电企业在我国法律尚不能完善的情况下，常常承担了本不该承担的（赔偿或补偿）责任。

世界各国现行法律都把电力设施作为重点保护对象。国外立法经验告诉我们，电力设施保护制度相当重要，应该加大立法、执法力度，严厉打击涉电违法行为。目前，电力行政执法体制不顺，是案件频发的一个重要原因。电力体制改革以后，地方电力行政执法职能由各级经贸部门承担，各级经贸部门虽然积极努力，但由于人力所限，电力行政执法一直难有作为。从更高层面看，虽然国务院授权电监会负责电力行政执法，但由于目前国家电监会仅有两级机构，行使电力设施保护等行政执法职能时将显得力不从心。建立一个新体制下的电力行政执法体系已迫在眉睫。

（二）电力行政执法的理论基础

电力行政执法，是指电力管理部门（或电力执法主体）按照法律法规的规定，对管理相对人采取影响其权利义务的具体行政行为。电力体制改革完成后，电力部门不再拥有行政职能，行政职能移交政府有关部门，电力部门将如何对待政府与企业的关系，这对电力事业的发展尤其重要。电力部门应摆脱原有的依赖、依存关系，与政府建立一种新型的关系，这种关系以法律为纽带，电力部门通过行政执法手段维护公共权益，政府则通过行政复议等手段进行法律监督，促进依法行政。下面就电力行政执法主体、内容、程序以及救济等主要制度展开论述。

1.电力行政执法主体

电力行政执法主体，指能以自己的名义实施国家行政执法权，并对行为效果承担责任的组织。根据《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）和行政组织法规定的职权或法律、法规的授权取得行政执法权的组织，都是行政执法主体。《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）规定，法律、法规授权的具有管理公共事务的组织可以在法定授权的范围内实施行政处罚，被授权组织有以下几种分类，依法律、法规授权而直接设立的行政机构；行政机关及其所属工作部门的内部机构；行政机构及其所属工作部门的派出单位；被授权从事一定行政职能的企业组织；被授权从事一定行政职能的事业组织；被授权从事一定行政职能的人民团体。企业组织从事经济活动，没有行政执法权。

另外，行政机关委托的组织也可行使行政执法权，但不是行政执法主体。受委托的组织必须具备以下条件：①是依法成立的管理公共事务的事业组织；②具有熟悉有关法律、行政法规、地方性法规、规章和业务的正式工作人员；③具备必要的技术检查或技术鉴定的条件；④被委托的组织不得再行委托。行政授权与行政委托的区别是：①二者取得行政执法权的方式不同，授权毫无疑问来源于法律、法规的授予，因此取得行政主体资格，委托也要依法进行，但不如前者严格；②形式不同，授权必须符合法律、法规规定的方式，委托则是在行政管理活动中，以具体的形式决定委托；③二者产生的法律后果不相同，授权后的组织成为行政主体，以自己的名义执法，并独立承担法律后果；委托后的组织虽然可以执法，但它不是行政主体，也不能以自己的名义执法，产生法律后果由委托的行政机关承担。

2.电力行政执法内容及效力

电力行政执法的内容即行政执法的表现形式，主要包括行政征收、行政征用、行政许可、行政处罚、行政强制执行等。从行政法学理论分为以下类型，羁束的行政执法行为和自由裁量的行政执法行为；依职权的行政执法行为和依申请的行政执法行为；无附加条件的行政行为和有附加条件的行政行为；受益性行政执法行为和侵益性行政执法行为；要式的行政执法行为和非要式的行政执法行为须受领的行政执法行为和无须受领的行政执法行为。例如，向当事人送达隐患整改通知书就是一种要式、须受领的行政行为。行使自由裁量的行政执法行为，必须以维护法治为目的，谋求最高效率和最大利益，合法并且公正。

电力行政执法以行政处罚运用较多，《行政处罚法》第八条规定，处罚方式有以下几种：警告；罚款；没收违法所得和非法财物；责令停产停业；暂扣或吊销许可证、执照；行政拘留等，此外，还允许法律、行政法规在以后的立法中设定新的处罚方式。责令停止违法行为、责令拆除违章建筑就是《电力法》设定的新的处罚方式，反映了电力行政执法处罚方式的特色，根据电力法律、法规及规章的规定，电力处罚方式还包括强行剪伐树木、竹子，责令赔偿损失等措施。为了避免行政执法的滥用，《行政处罚法》对于行政处罚的设定权力做出了明确的划分，法律可以设定各种行政处罚；行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；地方性法规可以设定除限制人身自由和吊销营业执照以外的行政处罚；国务院所属部委，省级人民政府及其所在地的市，国务院批准的较大的市的人民政府可以设定警告和一定数额的罚款，除上述法律、法规和规章外，其他规范性文件不得设定任何行政处罚。

行政执法行为一经作出，即具有以国家强制力保障实施的效力，其表现形式有公定力、确定力、拘束力、执行力。公定力又称先定力，指执法行为一经作出，应推定为合法有效，相对人必须无条件地服从，除非有权机关依法撤销或变更。确定力又称不可变更力，指行为一经有效确定，非依法不得变更或撤销。拘束力又称约束力，指有效的具体行政行为对相对人和行政执法机关都具有约束力。执行力指行政执法机关决定相对人履行法定义务而相对人不履行时，执法机关可申请人民法院强制执行或者依法自行执行。公定力、确定力、拘束力与执行力是行政执法行为效力的四种表现形式，相互联系和渗透，缺少其中一项，就谈不上执法的效力。

3.电力行政执法的救济

行政执法救济，指有关国家机关，对行政执法主体执法过程中，给行政相对人合法利益造成损害或者行政行为不当，进行纠正、改正以恢复和补救相对一方合法权益的行为。电力行政执法要求执法人员严格依法行使职权，认真履行职责，事实清楚，证据充分，符合法定程序，处理决定合法适当。如果违背了上述规定，就会引起行政救济。行政执法救济的手段或方式是行政调解、行政复议、行政仲裁、行政裁决。

行政复议是最常用的一种救济方式，它指行政相对人不服行政机关的具体行政行为，依据《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）向行政复议机关提出申诉，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对原具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。行政诉讼，是指公民、法人或其他组织在认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯自己的合法权益时，依法向法院请求司法保护，并由法院对行政行为进行审查和裁判的一种诉讼活动。行政复议或者行政诉讼中发现行政相对人的合法利益确遭行政执法机关及其工作人员侵害的，相对人有权要求国家赔偿。国家赔偿是指国家机关及其工作人员因违法行使职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由国家机关承担责任。国家先予赔偿后，可向有故意或者重大过失的工作人员要求追偿，以避免行政权力滥施。

（三）电力监管体制下如何行使行政执法权

虽然国家电监会已经下决心完善和健全电力设施保护和反窃电法律保障，也作了很多近期的工作部署，但很多工作还都在调研阶段，如何进行电力行政执法，保障电力企业的合法权益，促进国有资产的保值增殖，还须深入思考。下面就电监会行使行政执法权提供一些参考意见。

1.概述(www.daowen.com)

国家电力监管委员会根据国务院授权行使行政执法职能，依照法律、法规统一履行全国电力监管职责。电监会的性质是国务院直属的事业单位，而不是行政机关，因此不像国务院部委和直属单位一样自成立时起就拥有行政主体资格并属于职权性行政主体。电监会只是一个公务组织，是国家依法设立的专门从事某项管理公共事务职能的组织，类似于英国的“公法人”（行政机关以外的行政主体），法国的“公务法人”和美国的“独立管制机构”。电监会属于授权性行政主体，这种授权来自法律法规，或者来自国家权力机关，因此修改后的《电力法》应该明确电监会的法律地位和职权职责。电监会作为一个全国性的组织，履行行政执法职能，无疑是一个良好的开端，但电力监管机构与“政、企合一”的原企业行政主管部门不同，它和被监管的电力企业不是利益共同体，更不是电力行业的保护人，而且电监会的分支机构只设到区域级，省级不再专门设立监管机构，由电监会独立行使行政执法权确实有些勉为其难。

但国家电力监管委员会具有行政执法职能，依照法律、法规统一履行全国电力监管职责较为合理，鉴于电监会的性质属于公务组织而不是国家行政机关，即将出台的《电力法》应该从法律层次上对其进行授权，使电监会成为法律、法规授权的授权性行政主体。电监会作为监管机构，由于多方面的原因，可能不能独立行使执法权力，可将执法权委托给省级电力企业行使，电监会行使监督管理职能。根据一次授权规则，授权性行政主体不得再作授权，即电监会不能将执法权再授权给其他部门。电监会将行政执法权委托给电力企业行使，将承担违法行使执法权造成的不利后果，因此促使电监会加强监管力度，避免因行政违法引起国家赔偿。但电力企业可接受电监会的委托，在委托的范围内以电监会的名义行使执法权，不得再委托其他任何组织或者个人实施执法行为。电力行政执法的依据是《电力法》，《电力监管条例》，《行政处罚法》，《行政复议法》，《国家赔偿法》。

同时，电监会建立重、特大案件限期破案激励机制，电力企业应积极探索解决电力设施保护经费列支渠道，研究提出建立电力稽查组织体系、队伍体系的建议。

2.电力行政执法队伍的建设

现行电力行政执法队伍的建设显得滞后。电力行政执法人员最多时达6万人，1998年全国持有电力行政执法证人员仍有11420人，但电力体制改革后，电力行政执法人员锐减，2002年各级电力行政执法部门持执法证人员仅2478人，且均由具有行政执法主体资格的行政机关工作人员兼任，很难适应电力行政执法的需要。电力企业行政执法人员具有双重身份，既是企业职工又是执法人员，为了充实行政执法队伍，应大量引进法律和电力专业人才。电力行政执法队伍虽然在电力企业内部设置，但必须接受电监会及其分支机构的领导，在其委托范围内严格依照法律行使执法权力。

执法人员执法应遵循合法、规范、高效、注重效果的原则。查处案件必须以事实为依据，以法律为准绳，做到事实清楚，证据确凿，程序合法，手续完备，处理公正。执法人员应定期对执法责任区进行巡视检查，如实填写《巡查工作日志》。进行执法检查或事实处罚时，应有2人以上并穿着统一制服，佩戴统一执法标志，告知检查项目及处罚依据。

为进一步提高执法人员的执法素质，应建立培训考核机制，定期举办电力法、行政法等相关法规上岗培训，增强队伍业务能力；建立队伍管理考评体系，制定工作目标和岗位目标，强化监督检查；建立标准控制机制，明确工作责任；建立检查监督机制，确保各项工作目标落到实处；建立激励约束机制，把工作业绩与奖励挂钩。

3.执法程序

电力行政执法程序，是由行政执法的方式、步骤和时间顺序等方面而构成的行为过程，有前后连接的几个阶段构成，每一阶段有其相应的要求、任务和后果。行政执法程序的基本制度包括，管辖制度、回避制度、情报公开制度、告知制度、时效制度等。

行政执法程序主要有以下三种类型：

（1）简易程序，《行政处罚法》第三十三条对简易程序作了规定，对于违法事实确凿并由法定依据，对公民处以50元以下、对法人处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚的决定。简易程序应当按照下列步骤和方式进行：①表明执法者身份，如出示《行政执法证》，了解案件事实，收集有关证据；②告知当事人拟作出处理决定的事实、理由和依据以及当事人具有陈述、申辩的权利；③填写和交付处理决定书，由当事人签收；④当场作出处理决定后，及时报所属行政机关备案。

（2）一般程序，一般程序是行政执法程序的基本程序，包括立案调查阶段和审查决定阶段，具体步骤如下，表明身份、询问、调查取证、说明理由、听取意见、作出书面处罚决定、告知当事人权利义务、执行、备案等。电力行政执法由于涉案较大，多数情况下都采用此程序。

（3）听证程序，听证程序指行政主体在作出影响相对人权利义务的决定之前，应当听取当事人的陈述和申辩，然后根据双方的质证、辩论做出行政决定的一种程序制度。严格来讲，听证程序不是行政执法的必经程序，《行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。

4.协调配合

建立盗窃破坏电力设施案件的信息统计制度，与公安部门建立重、特大案件通报制度和打击盗窃破坏电力设施、窃电犯罪协调会议制度，电力企业将按月、季度统计报告涉电案件情况和即时报告重、特大涉电案件，以准确掌握盗窃破坏电力设施的基础数据和情况分析。

从以前的实践看，开展电力行政执法工作，有公安机关的支持和帮助是最理想、最有效的，主要体现在以下几个方面：

（1）行政执法过程中取得证据的效力。本来证据的取得只要符合客观性、关联性和合法性等标准就可以采信，但是过去的实践中，一直存在着行政执法人员取得证据的效力问题。各地的实际情况是只要是公安人员取得的证据，法院采信的概率就更大一些，供电部门及时知道一些住户和单位有破坏电力设施等嫌疑，尽管有充分的现场证据，法院一般也很难采信。

（2）行政执法人员的安全。过去，行政执法人员履行职责，经常受到质疑或严重阻挠，围攻、殴打现象时有发生，甚至威胁到生命安全。违法违规行为无法予以及时制止和查处，造成了行政执法工作的极大困难，很多情况下是借助公安人员的力量才得以顺利进行。

（3）入户检查。行政执法人员履行职责时，有时需要进入居民的住处，例如对盗窃电力设施行为的查处。《宪法》第三十九条明确规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”法律也有这方面内容的规定。如果执法人员行为不慎，不仅仅是违法，还存在违宪问题。根据各地经验，上述行政执法工作有公安机关配合往往比较顺利。

5.执法监督

为促使电力行政执法主体及其执法人员依法行政，保证电力法律、法规和规章的正确落实，必须明确行政执法主体的具体执法权限、执法范围、执法程序和执法责任，建立健全对行政执法的监督检查制度和行政执法过错责任追究制度。

目前，电力行政执法工作虽然基础比较薄弱，在大部分地区没有开展、健全和完善，但随着电力体制改革的逐步深入和完善，以及新《电力法》的修改、出台，依法行政的观念必然会更加深入人心，电力部门对其认识程度必然会逐渐地提高，电力行政执法工作也必然会为人们所接受并纳入正常轨道，为电力部门依法治理发挥巨大的作用和效能。