1.我国土地制度改革对城市化进程的影响

中华人民共和国成立以来，我国有两次土地制度变革对城市化进程产生过重大影响。一次是中华人民共和国成立后在全国范围内所进行的土地改革而形成的“耕者有其田”制度，这是一种以政权的力量将土地的地主所有变为农民所有，形成个体所有个体经营的新的农地制度。这次强制性制度变迁，以完整的、排他性的产权保证了农业生产者的土地收益，激发了农民的劳动生产积极性，提高了土地产出率和土地资源配置效率，使农业中出现了大量剩余劳动力，形成农村强大的推力，成为我国第一次城市化高潮的基础和起点。另一次是改革开放后所确立的土地家庭联产承包责任制，这是一次由生存危机而引发的诱致性制度变迁，极大地推动了我国城市化进程。^[14]然而，这次土地制度改革所形成的我国现行农地制度，对我国城市化进程具有双重影响，既有推动作用，又有阻碍作用。

推动作用主要表现在:

第一，以“均田制”为基本形态的家庭联产承包责任制，公平地满足了农民对土地这一基本生产资料使用权的天然要求。^[15]这一土地制度安排不仅规范了农地的使用和经营方式，而且更重要的是为农民的生存和发展提供了基本依托和最后保障，使农民能在不丧失土地承包权的前提下进城务工经商，成为“进可攻，退可守”的城乡“两栖”居民，避免了一些拉美国家因土地高度集中造成大量无地农民盲目涌入城市而产生的“城市病”。从这个角度看，家庭联产承包责任制这一农地制度安排符合我国国情，有利于我国在保持农村稳定的条件下有步骤地推进城市化进程。

第二，当前的家庭联产承包责任制因具有充分激励、零生产监督费用、低收益分配成本以及灵活性的经营决策等特点，^[16]极大地调动了农民经营土地的积极性，大大提高了土地产出效率，为工业化和城市化不仅作出了产品贡献、市场贡献和资本贡献，而且提供了几乎无限供给的劳动力，产生人口城市化的巨大推力。^[17]

阻碍作用主要表现在:

第一，土地承包经营权不稳定。一方面，农民对土地的预期不足，限制了农民对土地的投入，降低了土地的产出效率；另一方面，土地使用权属不充分，无法在更大范围内实现土地的流转，影响土地资源的配置效率。造成土地承包经营权不稳定的原因有二:一是农地所有权主体模糊，使农民对土地使用权缺乏安全感。我国的《宪法》《民法通则》《土地管理法》《农业法》等重要法律都明确规定，我国农村的土地归农民集体所有，但是，“集体”是指哪一级，法律规定较为含糊。二是土地的频繁调整，严重损害了土地承包经营权的稳定性。家庭联产承包责任制的实行，实现了集体土地所有权与使用权的分离。但在绝大多数地区，由于人口的变化，周期性地进行土地调整是司空见惯的事。土地的频繁调整与过短的承包期限，使得许多农民对土地使用权缺乏安全感，农民在现实中缺乏充分行使自己土地权利的能力。

第二，按人口与土地质量好坏均分的农地制度，使地块细碎化，农田基建停滞，超小规模经营，加上土地的报酬递减规律及农产品需求弹性低，致使农民耕作土地的经济收入很难提高，农民逐渐丧失了对土地耕作的热情，特别是缺乏土地投入激励和追求农业技术创新的动力，制约了土地生产效率的提高和农业技术的进步，限制了城市化的发展。随着我国工业化和城市化进程的加速，耕地不断减少，我国巨大的人口基数使人口的绝对数还在不断增加。有关资料显示，我国农户经营规模由改革初的户均8.7亩下降到2002年的户均6亩左右，^[18]其结果必然是农地经营规模越来越小，农地进一步细碎化。

第三，农地流转不畅，限制了农村剩余劳动力的转移，成为城市化的重要障碍。这主要表现在两方面:一是法律为农地流转设置了诸多障碍。我国《土地管理法》第14条规定“土地承包经营期限为30年”，并且规定“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。该法第15条第2款规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准”。这些规定给农地流转设置了两道门槛，客观上阻碍了那些不需要土地的农民向城镇转移。二是农地流转行为不规范，流转机制不健全。我国《土地承包法》明确规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》也明确指出，农户土地承包经营权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则。但在实际操作中，一些地方不依法办事，违背农民意愿，强迫承包方在承包期内放弃或变更土地承包经营权，而且农地流转的市场化程度低，农地流转多为分散的农户个体行为。可见，农地流转渠道不畅，流转机制不健全，不利于土地集中和农业规模经营，不利于推进农民与土地的分离，导致我国城市化滞后和乡村人口在迁移方面的“不完全”。(www.daowen.com)

第四，土地征用制度不完善，征地行为不规范，严重损害了农民的利益，削弱了农民进城安家落户和进行投资的能力。在城市化和工业化加速的背景下，政府用行政审批手段控制土地由农业用途转为非农业用途，使得农地使用性质转化必须通过征地途径改土地的农民集体所有制为国有制，并且地方政府往往以极低的价格征用农地，然后以市场价格转手，获得巨大的级差地租，在相当地区导致失地农民大量增加，造成对农民的又一次剥夺，在客观上削弱了农民的进城能力。

我国现行土地制度安排没有能够让那些能够放弃土地者让出土地，土地集中与农业劳动力转移不同步，在城市化加速发展时期没有起到推动城市化的应有作用，反而成为城市化发展的阻力。因此，必须改革和创新现行土地制度，加快城市化进程。

2.我国土地制度进一步改革和创新的思路

第一，明晰强化土地集体所有制。土地所有权制度是土地制度的一个重要内容。关于我国土地制度改革的方向，学术界存在两种针锋相对的观点:一是土地公有制；二是土地私有制。笔者认为，判断一种土地制度好坏的主要标准，不是这种土地制度的所有制性质，而是看这种土地制度对农民从事生产是否有刺激作用。如果一种土地制度使得农业生产者付出的努力与他得到的报酬成比例，这种制度就是有刺激的，是好的；否则就是无刺激的，不好的。私有制条件下的农地制度安排不一定都是有效率的，如大庄园制和种植园制都是缺乏效率的；公有制性质的农地制度安排也不见得就无效率，如我国目前实行的家庭联产承包责任制就较好地解决了土地集体所有制下刺激不足的问题。所以，我国土地制度改革的基本方向不是私有化，而是应该在坚持土地集体所有制的前提下，进一步明晰土地所有权，使农民的承包经营权和土地使用权落到实处，激发农民对土地的热情，以提高农地产出效率，为城市化提供坚实的物质基础。

第二，稳定土地承包经营权。一是要给予农户更长的土地承包期。在我国，延长土地承包期意义特别重大，因为较长的承包期使我国农民特有的承包权中所内含的所有权性质得到凸显，有利于促使在承包权(实质是所有制)与使用权分离条件下的土地使用权的流转，使我国农地制度从以公平为中心向以效率为中心逐渐转移。因此在今后的农地制度设计中，可以考虑给予农民较长的或永久性的土地承包期，使农民真正获得长期拥有土地经营权的稳定感和权属感，从而增加农民的预期收益和提高其追求更多收益的劳动激励。二是要严格控制土地调整，规范调整行为。土地承包的调整一定要在“大稳定”的前提下进行，而且调整要有严格的限制条件，即调整范围只限于矛盾特别突出的个别农户，调整时间间隔应尽量长一些。这样才能确保农户承包经营权的稳定。

第三，清除土地流转的制度障碍，促进农村剩余劳动力转移。虽然目前我国的户籍管理制度已有较大的松动，有些地方甚至完全敞开城门，但许多农民还是难以完成人口城市化进程。从农地制度角度看，出现这一现象的原因是:农地流转程序烦琐，流转渠道不畅；农地流转市场不发达，无法通过市场机制来发现土地价格；农民因考虑其“退路”而不愿意放弃土地等。有鉴于此，农地流转制度的改革应从以下两方面入手:一是简化农地流转程序，改农地流转审批制为登记备案制，即只要不改变土地用途并保证土地质量不下降，农地流转双方只需提出流转申请，由集体予以登记，即可完成农地流转，而无须层层审批。二是实行“以土地换保障”的制度。我国大量的进城农民不能获得城市居民所享有的各种社会保障，不愿意放弃视之为最后“退路”的土地，造成人口城市化滞后。所以，要彻底割断进城农民与土地的“脐带”，就必须为他们及其赡养人口提供一定的社会保障。一个可行的办法是，由地方政府建立专门的土地权益管理机构，负责给农民发放土地使用权证，进城农民如果(无偿)放弃农村的土地产权，则可以获得城市户口和相应的社会保障。当然，农民可以选择不放弃农村土地产权，同时在城市打工；农民也可以选择出售土地产权，同时不迁移到城市，但都无法获得享受上述社会保障的资格。^[19]这样，那些愿意继续耕种者不仅能实现“耕者有其田”，而且能实现适度规模经营，而那些愿意而且有能力进城者，则能实现与土地的彻底分离，完成人口城市化进程。

第四，深化农地征用制度改革，保障失地农民合法土地权益。工业化和城市化的快速发展必然导致越来越多的农地转变为建设用地，也必然带来更多的失地农民，如何处理好征地过程中政府、集体、农民等相关各方的利益，就成为工业化和城市化平稳推进的关键。传统的征地制度的主要缺陷是:征地范围广、补偿标准低、征地程序不透明、失地农民利益缺乏保障等。因此，在新型城市化推进过程中，要进一步深化征地制度改革，征地时必须兼顾国家(社会)、有关用地单位、集体和农民等多方利益，尤其是要妥善安置失地农民，保障失地农民的合法利益。具体改革措施包括:严格界定政府征地中的公共利益，明确征地范围；明确征地权行使机构的权限及相应的法律责任；确定征地程序、征地补偿原则、补偿标准和补偿方式；赋予被征地农民(农户)知情权、参与谈判权，对失地农民给予及时的足额的补偿。^[20]

第五，加快推进农地“三权分置”，进一步深化土地制度改革。中国的改革开放发端于农村改革，而农村改革的核心就是土地制度改革。随着中国工业化的推进和城市化水平的提高，越来越多的农民完成了职业转换、地域转换和身份转换，这就为农村土地制度的进一步改革创造了条件，农地三权分置的改革也就应运而生。所谓农地“三权分置”，是指形成农地所有权、农地承包权和农地经营权三权分置、经营权流转的农地产权格局。农地“三权分置”的重点就是放活农地经营权，明确赋予农地经营权应有的法律地位和权能。通过农地三权分置改革，既可以让已然离农的农民转让其农地经营权，放心地进入城市(镇)务工经商，又可以为在村的农民及其他农地经营主体适度扩大经营规模创造条件，解决了我国农村长期存在的地无人种、人无地种的矛盾。需要特别强调的是，深化农地制度改革必须紧紧围绕稳定承包权和放活经营权这两个基本着力点展开，在严格保护耕地的前提下，赋予农民对承包地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保等各项权能。同时，要改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让，有效增加农民财产性收入，使其能够真正带着资产进城。