城市化是越来越多的农民变为市民的过程，农民要变为市民首先必须拥有向城市流动和迁移的权利，否则城市化就成为“空话”。长期以来，限制农业人口的流动，导致城乡二元分割以及由此带来的诸多就业、福利以及教育的权利不平等等问题。户籍制度一直是我国城市化进程的重要制度障碍。

中华人民共和国成立以来，我国的户籍制度大致经历了三个演进阶段:1958年以前的自由迁徙阶段；1958年到1978年的严格控制阶段；1978年至今的半开放阶段。1954年我国第一部宪法就明确规定了公民有居住和迁徙的权利。而在此之后，农民大量进城，农村劳动力短缺，城市出现供给紧张。为此，1958年《户口登记条例》颁布，确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，并将人口严格划分为农业户口和非农业户口。自此，《户口登记条例》成为中国户籍管理的基本法律依据。1975年宪法修改后，取消了公民“居住和迁徙自由”的条文。为了规范户口迁移制度，1977年，公安部颁布了一个户口迁移规定，第一次提出了“商品粮”和“农转非”的概念，并明确提出限制“农转非”。

城乡户籍的差别，造成城镇户口和农村户口之间明显的社会地位和福利的差异，大城市户口和中小城市户口之间也有许多不平等，特别是在中国城镇中有大量的流动人员，因为户籍制度，他们并不能和当地居民享受同等待遇，这实际上就是在违反宪法规定的公民平等的原则。所以，城乡户籍差别带来的更沉重的恶果就是限制了城乡之间和不同地区之间人口自由迁徙和选择居住地的权利。

随着户籍制度改革的不断深化，户籍制度的负面效应已经逐渐淡化，但由于户籍依然与一系列管理制度相契合(如就业制度、就学制度、医疗制度、社保制度等)，形成了城市人口群体的特殊利益，对农村人口流动仍然有很大的限制作用。这些限制作用主要表现为:第一，1997年国务院已批准公安部提出的一份户籍管理改革方案，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理常住户口。这一改革已经从县及县以下的小城镇逐步向大中城市延伸，农民进城落户的条件逐渐放宽。第二，虽然户籍管理制度现在已经发生了很大变化，对农民进城的限制大大减少，许多大城市实现了“蓝印户口”“城市绿卡”“积分入户”制度、居住证制度或暂住证等制度，但仍然没有从根本上改革，农民获得城镇户口尤其是大城市户口的条件依然比较高。第三，户籍管理制度的改革必须与其他制度改革同步进行才能达到淡化户籍的目标，否则户籍制度改革的成效会大打折扣，甚至还会在一定程度上强化户籍的重要性。例如就业制度中对本地户籍居民的保护，子女上学、医疗、养老、住房分配等方面的权利不同等，这也从另一层面上反映出各种具体制度同步配套改革的重要性。因此，走中国特色的新型城市化道路，加快城市化步伐，必须全面深化户籍制度改革。

目前，我国户籍制度的主要问题是控制农业人口向城市迁移，这不仅是对公民迁徙自由权的限制，造成公民身份的不平等，而且还抑制了劳动力的自由流动，严重影响了人力资源的优化配置，极不利于社会经济发展。但同时我们必须强调的是，在像中国这样一个人口众多、地区发展又极不平衡的国度里，完全取消户籍制度也是不现实的。如果任由人口自由流动和迁移，势必引起大量人口盲目迁移到城市，从而导致对有限的城市资源和生存空间的争夺，甚至会引发各种社会冲突。因此，我国的户籍制度改革绝不能一蹴而就，而应因势利导、循序渐进。发展中国家在这方面的经验教训值得我们认真吸取。加尔各答、孟买、雅加达、达卡、里约热内卢、圣保罗等城市满大街都可见无家可归的人，主要是因为那些国家实行大农场制，实行大私有化，最后农民就变成了自由人，没有土地，到城里也找不到工作，无业，无家，最后无望(landless，jobless，homeless，hopeless)。所以中国不能在一夜之间完全取消户口，只能是让数以亿计的农民合理而有序地流向城镇。

由于中国地区差异大，发展不平衡，所以户籍制度改革不能搞一刀切，近年各地纷纷进行的户籍制度改革探索也证明了这一点。一些西部省份已经大大放松了对城镇户籍的限制，如陕西省除省会西安市以外的所有城镇户籍已基本放开，但并没有出现人口蜂拥而入的情况。个别东部沿海工业城市也已大幅降低落户门槛，如福建省泉州市将本人在用人单位工作的年限减少到满2年，本人的户口就可以迁入实际居住地，本人的配偶、共同生活的父母和未婚子女也可一并迁入，^[12]也未引发外来务工人员的进城热潮。但农村进城务工人员大量流入的几个东部沿海经济发达省份却需要加大户籍改革步伐。如全国农村进城务工人员流入的第一大省广东省，流动人口高达3667万。广东很多城市采用“积分入户”的办法解决农村进城务工人员户籍问题，但是，门槛太高，指标太少，现在每年“积分入户”最大限度为20万个指标，按照这样的速度，要消化掉现有的农村进城务工人员需要将近200年。广州市流动人口700万，每年入户指标仅3000个，算下来更是需要超过2000年。这样的步子离推进城镇化、解决农村进城务工人员户籍问题仍然存在不小的差距，需要从国家层面进行总体进度安排。同时，也要站在这些省份和城镇的角度，考虑到城镇实际财政承受能力，以教育经费合理分担为核心，给户籍制度改革予以相应的支持。^[13]因此，中国户籍制度改革和创新需要稳步有序、因地制宜地推进，具体措施如下:(www.daowen.com)

第一，在立法推动户籍改革的同时，要在观念上确立正确的户籍改革目标。户籍改革作为国家的一项重要管理制度，要尽快纳入法治轨道。目前我国现行的有关户籍制度的立法，多数为规定、细则等行政法规或行政规章，或者是具有政策性质的意见或通知，所以应尽快出台由全国人大或其常务委员会制定的法律，同时，这部法律应与国内保护公民基本权利的宪法、法律相一致，使户籍改革有法可依。

第二，进一步明确户籍制度改革的目的和制度取向。户籍制度改革的根本目的是，改变二元体制，消除附加在户口上的城乡居民权利不平等的制度，保障公民迁徙和居住的自由，将人与人之间的关系由身份关系转变到契约关系，将迁徙自由、保障人权作为改革的价值追求。改革的制度取向，是要剔除附加在户籍上的不合理制度，实现城乡人口的平等权利，打破城乡分割、区域封闭的户籍制度，促进农民向非农产业和城市转移，加快城市化进程。

第三，要放宽农村进城务工人员落户的设定条件，降低农民进城的门槛。放松对农民户口迁入的管制，允许具备一定条件的农村居民自由选择迁入城市就业和生活。同时我们应当认识到，户口迁移不单单是就业人员一个人的流动问题，一般是涉及其家人的举家迁移，无论是对流出地还是对流入地都会带来较大的社会经济影响。故而，在推进新型城市化进程时，对迁移人口(户主)提出一定的门槛条件是十分必要的。通常对迁移人口(户主)的门槛要求是:(1)教育背景要求。一般要求户主受过一定年限的基础教育或中等专业技术教育，这既能有效地促进我国特别是农村地区基础教育的发展，又有利于农村居民与城市居民的融合和城市社会新秩序的建立。(2)住所条件要求。通常要求户主有合法的住所，即在城市规划的居住区中租借或购买房屋并居住。破除了只有购房才能取得城市常住户口的限制。(3)就业和收入要求。要求户主在申报户口的城市有稳定的就业和收入，在申报户口的城市有一定的工作年限，并有缴纳某项保险一定年限的记录。这一要求是为了防止既无就业能力又无基本社会保障的迁移人口落户城镇后可能对社会稳定带来不利影响。

第四，户籍制度改革不能单兵独进，配套制度改革不容忽视。在我国，户籍制度不是独立存在和运行的，而是与劳动就业制度、教育制度、住房制度、医疗制度、社会保障制度等一系列制度密切相关且相互制约的。因此，要实现户籍制度改革的基本目标，即体现户籍制度的两项基本职能——证明公民身份和提供人口数据，就必须同步推进上述相关制度的配套改革，剥离吸附在户口上的种种利益，还户籍以本来的面目，从而使全国城乡公民获得同等“国民待遇”，真正建立起以人为本的户籍管理制度。