图7-3　中国城市建设用地(建成区)增长趋势与年增长率变化情况

资料来源:方创琳，李广东，张蔷.中国城市建设用地的动态变化态势与调控.自然资源学报，2014(3).

城市化过程既是人口和非农产业向城镇集中和集聚的过程，也是农村地域转变为城镇地域的过程。换言之，城市化过程包括两个维度:一是人口城市化过程，即农村人口向城镇迁移实现市民化的社会结构变迁过程；二是土地城市化过程，即农村土地不断转变为城镇建设用地或其他发展用地的城镇空间扩张过程。要顺利推进城市化，必须处理好人口城市化与土地城市化的关系。但人口城市化与土地城市化之间究竟是什么关系，学术界还存在不同的理解。有的学者认为它们之间是对立统一的关系；^[48]也有学者认为它们之间是发展快慢的关系；^[49]还有学者认为它们之间是演化协调的关系；^[50]部分学者甚至认为人口城市化与土地城市化之间是对立的，而更多学者则认为它们两者之间是统一的。在中国城市化进程中，的确存在着土地城市化与人口城市化之间非协调发展的现象，即土地城市化速度快于人口城市化速度。这一现象被学者们称为“伪城市化”或虚假的城市化。^[51]

自改革开放以来，我国一直存在人口城市化的地城市化与的非协调发展问题，这一点可以在土地城市化和人口城市化速度的比较中得到反映。从1978年到2017年，全国城镇建成区面积从7438平方公里增长到56225.4平方公里，增长了约655.92%，年均增长约16.82%；同期中国城镇常住人口由17245万人增加到81347万人，增长约371.71%，年均增长约9.53%；城市化水平从17.9%增长到58.52%，增长了约226.93%，年均增长约5.82%。可见，在1978—2017年39年间，中国土地城市化的增长速度远高于人口城市化的增长速度。如果中国消除了“半城市化”现象，或者说如果外出打工超过6个月的2亿多的农村进城务工人员实现了完全城市化，那么，中国的人口城市化发展就基本上与土地城市化发展协调一致了。

然而，在中国城市化进程中，多年来始终存在着化地不化人的问题，^[52]这突出表现在土地城市化快于人口城市化。从本质上看，城市化既是城市化率提高的过程，又是城市不断现代化的过程(见图7-4)。城市化过程首先表现为农村人口向城市迁移、农业人口转变为非农产业人口，从而提高城市人口在总人口中的比重的过程，同时，城市化过程也体现为城市居民生产和生活条件不断完善，生活水平逐步提高的过程。相较于城市化率的提高，城市的现代化过程则是无止境的。^[53](www.daowen.com)

图7-4　城市化率和城市现代化水平

资料来源:文贯中.吾民无地:城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑.北京:东方出版社，2014:24.

图7-4中，L1代表了城市化进程中城市化率和城市现代化水平的合理比例。在这一比例上，城市的聚集效应正好被穷尽，城市的人口规模正好由聚集效应的边际收益曲线和边际成本曲线的交点所决定。L3代表城市现代化水平相对于城市化率偏高的情况，BC代表在给定的城市现代化水平下的城市化率损失。而L2代表城市化率相对于城市现代化水平而言偏高的情况，这种情况下会出现所谓过度城市化(包括贫民窟化)的问题。AB代表在给定的城市化率下城市现代化水平损失。

应该特别指出的是，贫民窟是绝大部分国家城市化过程中难以避免的现象，而且贫民窟还为农民低成本进入城市、分享现代城市繁荣提供了机会。其实，在城市化进程中，政府不应该也难以用行政手段强行禁止贫民窟的出现，因为政府的禁止性行为难以阻挡农民进城的步伐，只会使贫民窟以“群居楼、群居化”等形式出现。所以，发展中国家绝不能走“化地不化人”、土地密集和资本密集的城市化道路，否则，城乡差距会进一步拉大，城市化进程也难以顺利完成。但遗憾的是，中国的城市化在很大程度上正是“化地不化人”。中国改革开放40多年以来，在城市的现代化方面的成就举世瞩目。然而，城市“摊大饼”式蔓延，马路越修越宽，广场越修越大，楼房越盖越多、越盖越高、越盖越洋气，结果是，中国城市建成区面积和城镇居民住房面积不断攀升，城市房价也不断飙升，出现所谓“城市像欧洲、农村像非洲”^[54]的现象。但在城市现代化水平不断提升的同时，城市人口却没有相应的增长。例如，到2018年底，中国常住人口城镇化率达59.58%，而户籍人口城镇化率只有43.37%，两者相差16.21个百分点。也就是说，人口城市化依然滞后于土地城市化和人口非农化。人口城市化与土地城市化的非协调发展关系表明，中国的城市化已严重偏离图7-4中L1所代表的路径，正沿着L3前进，因而造成显著的城市化率的人为损失。^[55]