20世纪70年代前，印度尼西亚的城市化进程缓慢而不均衡。20世纪80年代以来，印度尼西亚推动了农村城市化进程，城市化发展较快。由于区域资源禀赋，城市发展过度集中在苏门答腊—雅加达—巴厘—班东城市走廊地区。^[45]纵观印度尼西亚的城市化进程，可以发现其走了一条过度集中型、大型化、城市化的外资产业导向作用明显、产业结构单一、农村发展滞后的城市化道路。印度尼西亚城市化道路的主要特征表现在以下几个方面:

第一，城市化发展中的区域过度集中与失衡。印度尼西亚的城市发展，主要集中在爪哇岛的东西部及中部区域，而其他大多数外岛，城市数量与城市人口都很少。20世纪90年代初，全国城市化率为32%，这些地区的平均城市化率高达40%。^[46]重要城市人口集中的背后是经济活动的集中，城市化发展中的区域失衡，究其原因主要是产业结构的区域布局问题。

纵观世界各国城市化进程，大城市超前发展是一个普遍的规律。发达国家也曾经历了这一阶段，伦敦、巴黎、东京、纽约都是引人注目的特大城市，但与战后发展中国家的大城市发展相比，无论在数量上还是发展速度上发达国家都相形见绌了。在东南亚地区城市化的过程中，人口和经济活动在首都过度集中是最为突出的特点，有的学者认为这个问题比城市化本身更为严重(见表6-17)。在城市化进程中，大城市可以发挥关键的经济作用，为工业发展提供规模经济和大量就业机会，其超强的辐射力，可以影响和促进周边地区的城市化。战后，东南亚国家渴望实现工业化，政府把重点放在主要城市，特别是首都及其周边城市的工业布局上，大力投资基础设施建设，优先发展工业和第三产业等。因此，大多数国家经济增长集中在大城市或首都。除了经济因素之外，历史和地理因素的作用也不容忽视。东南亚主要国家的首都在殖民时期是殖民政府的所在地，独立后，作为这些国家的政治、经济和文化中心，人口和资本投资的集中加强了它们的地位，使其对移民的吸引力非常大。

表6-17　东南亚部分国家最大城市人口占城市总人口的比率（%)

续表

资料来源:Aspects of urban water and sanitation in the context of rapid urbanization in developing Asia.Manila:Asian Developent Bank，1997:9.

印度尼西亚的爪哇—巴厘岛地区，早在殖民时代，已经是资本和工业流入地，促进了当地城市的发展。独立后，也是政府和外资投资的集中地。1967—1982年，外资投资的67%集中在该地区。1987年，爪哇的人均国内生产总值比外岛高出25%。^[47]2016年全年印度尼西亚落实的投资中爪哇岛占53.6%，爪哇岛外占46.4%。在印度尼西亚城市化进程中，产业集聚对其城市化起着重要的作用。

产业的集聚，必然加速人口的流入，从表6-18的数据可以看出人口在重要城市的聚集状况。印度尼西亚爪哇岛面积只有国土面积的7%，却是人口和工业的集中地。爪哇的人口一直在高速增长，1815年，人口约为500万，1976年人口达8000万，到了1986年人口超过1亿。爪哇的城市发展迅速，主要城市是雅加达、万隆、三宝垄、泗水、苏拉卡尔塔和日惹。其中，雅加达人口增长是全国最快的，1955年城市人口为197万，到2015年城市人口增长到1032万，增加了835万，2018年城市人口达到1086万。2010开始印度尼西亚政府重点推动制造业的复苏和竞争力的提升，优化工业结构，加强爪哇岛外地区的工业发展。印度尼西亚其他岛屿的人口随着产业的调整也迅速增长，20世纪70年代，流入苏门答腊和加里曼丹的人口大幅度增加，从1950年至1970年，苏门答腊和加里曼丹的外来人口分别增加了70万人和37万人，增加到220万人、40万人。至2010年两岛人口分别达到5018万和1500万。加里曼丹的人口增长速度快于其他岛屿，而且总体增长率仍然是最快的。从1970年开始，明古鲁、东加里曼丹、苏拉威西中部和马鲁库、雅加达和南朋也经历了人口大量涌入的浪潮。

印度尼西亚大量人口及快速工业化给雅加达等大城市造成了严重的问题。由于人口基数大，城市人口还将继续增加，已经造成基础设施严重短缺、失业率居高不下、空气污染、交通堵塞等城市问题，这对经济的持续稳定发展产生了直接影响。^[48]表6-18和图6-5都反映了印度尼西亚大城市超前发展的情况。从表6-19可以看出，2005年印度尼西亚8大都市区总人口达53755229人，约占同年印度尼西亚全国总人口(2.26亿)的23.79%，仅雅加达都市区的人口就多大21620162人，约占全国总人口的10%，说明印度尼西亚人口过度集中于少数特大城市。图6-5则反映了印度尼西亚大城市及特大城市的人口快速增长情况。从该图可以看出，1996—2007年，500万～1000万人口的大城市人口年均增长率最高，达到11.61%，是同期印度尼西亚全国城市年均增长率(3.40%)的3倍多；其次为人口1000万以上的特大城市，其年均增长率也高达6.96%，是同期印度尼西亚全国城市年均增长率的2倍多，这也说明了印度尼西亚大城市超前发展的状况。

表6-18　1995—2005年印度尼西亚8大都市区人口及其增长情况

资料来源:Indonesia Bureau of Statistics(BPS).(www.daowen.com)

图6-5　1996—2007年印度尼西亚不同规模城市人口年均增长情况

注:CAGR:Compound Annual Growth Rate(复合年均增长率)。
资料来源:Peter D.Ellis.Indonesia's urban development.https:∥siteresources.worldbank.org/inturbandevelopment/resources/336387-1296405826983/Ellis.pdf.

第二，城市化的农村“推力”较大，但劳动力向制造业转移缓慢。印度尼西亚自独立后进行土地改革，农村土地占有关系发生了巨大变化。一方面，地方政府为了增加收入而促进土地投资，许多村民出于金钱的诱惑而选择出售他们的土地。土地的流转带来了巨大增值的同时，失地农民并没有改变贫穷的生活，却越来越被边缘化。另一方面，印度尼西亚没有管制土地持有和防止土地囤积、垄断的法律制度，加之政府没有发挥应有的管理作用，导致农村土地逐渐集中在少数人手中，使村民陷入贫困，加剧了经济的不平衡。2013年有关资料显示，印度尼西亚2614万户农民家庭平均每户拥有土地仅0.89公顷，1425万户家庭平均每户拥有土地不足0.5公顷，而全国约56%的土地、房地产、种植园和其他形式的资产掌握在仅占人口0.2%的富人手中。

随着农业占GDP的比重逐年下降，农产品的比较优势减弱，失地农民开始向城市和乡村非传统产业流动。1985年至1997年，印度尼西亚制造业就业人口占总就业人口的比重仅上升3.6%，服务业就业人口占总就业人口的比重上升了8.0%，而农业就业人口占总就业人口的则下降了13.5%。2001年至2015年间，在贸易、餐饮和住宿行业的就业比例从25.38%上升到32.88%。2012—2013年，印度尼西亚的农村人口占比下降了5.9%，从事农业生产的人口占比上升了1.5%。^[49]这表明一部分农村劳动力从农业转移到低端服务业，另一部分农村劳动力则集中在农业生产部门，难以进入工业化生产中。

制造业就业人口的相对稳定，说明制造业吸纳劳动力的能力饱和，劳动力向制造业的转移缓慢。同时也说明印度尼西亚制造业存在产业结构调整问题。一方面，制造业位于下游产业链，缺乏竞争力，可持续发展能力不足；另一方面，工业领域人力资本存量不足，阻碍了产业创新，使印度尼西亚经济增长放缓。印度尼西亚城市化进程已经进入加速阶段，只有提升工业、农业生产力，才能将占总人口一半的农业过剩劳动力，转移到制造业和服务业的生产中。

第三，政府在城市化进程中的宏观调控作用欠缺。城市化通常伴随着工业化同步进行，劳动力供给增加，带动劳动力边际产出增加，进而促进工业产值增加。印度尼西亚政府在城市化发展的快速时期，存在产业调控不力的问题。20世纪80年代，政府在产业布局方面，在没有考虑区域发展平衡和城市化合理发展的情况下，不断放宽对外商投资的限制，导致具有综合经济优势的爪哇—巴厘岛地区集中了80%的外商投资和大中型工业项目。印度尼西亚把最好的资源集中在雅加达，该国的优先发展政策和外国资本的流入刺激了城市经济的迅速发展，到20世纪90年代，印度尼西亚近1/3的出口和一半以上的进口，不得不通过雅加达的丹戎不碌港进行贸易。与此同时，经济的快速增长创造了大量工作岗位，雅加达的新增人口中有30%是在大都市地区寻找工作的农村人口。

大量劳工源源不绝地涌入，给就业带来巨大压力，区域经济发展的不平衡，造成贫富差距扩大。为解决这些问题，20世纪90年代后，政府也曾努力鼓励外商投资企业投资外岛产业，但严重滞后且分布失衡的基础设施成为外岛发展的瓶颈。目前，印度尼西亚政府调整了城市发展体系，制定了经济建设目标。其一，继续完善劳动法、土地法等法律建设，为政策的实施提供法律保障。其二，由于全国73.6%的铁路里程，近80%的电力生产和消费集中在爪哇岛，其他地区基础设施落后，全国公路约31%有损坏，49%的道路状况恶劣，城市管道用水覆盖面为39%，农村仅为8%，^[50]缺电缺水。所以，合理分配资源给中型城市，发展当地交通等基础设施，打造各岛经济上互联互通的平台基础，刺激当地经济，是印度尼西亚政府的当务之急。其三，为了促进全国经济平衡发展，根据印度尼西亚五大岛的不同特点，印度尼西亚政府制订了发展投资计划，将龙目岛的曼达利加、中苏拉威西省的巴鲁、勿里洞岛的丹绒格拉洋等确定为经济特区，通过发展爪哇以外的经济特区来促进当地经济的发展。同时，与企业和外国投资者合作，并改善全国各地的物流供应系统。以后，还将成立25个爪哇以外的经济特区以吸引更多投资者，预计到2030年将吸引至少726万亿印度尼西亚盾的资金，为至少65万人创造就业机会。与此同时，政府还为每个村庄提供了10亿至14亿印度尼西亚盾的发展基金，计划在农村地区发展农业项目，以促进当地就业。

第四，城市贫困与农村贫困并存的城市化。印度尼西亚工业的发展借鉴了东南亚国家的工业发展模式，将农业、农村放在第二位，把发展、投资重点放在城市和工业发展上，形成了以制造业为支柱产业、以服务业为主导的产业结构发展方向。这种模式的优势是能快速使资本积累达到最大化，劣势是城市发展以牺牲农村为代价。印度尼西亚是世界第三农业大国，全国耕地面积约8000万公顷，从事农业的人口约4200万人。早期土地改革的失败，使失地农民在农业缓慢发展中盲目涌向城市，由农村贫民沦为城市贫民。城市人口的增长和真正的城市化日益脱节，这种城市化有人称为“虚假城市化”。^[51]

印度尼西亚的贫困人口主要集中在农村地区，农民贫困的原因是多方面的。主要原因有两点:

一是农村人口过剩，土地贫瘠，农产品缺乏竞争，收入来源不足。二是大多数农民无土地，或拥有极少量的土地，由于农产品的大量进口，靠种地无法改善生活，农民将仅有的一点土地出售，越来越多的农民成为无地耕种的贫困农民。如:从1976年到1996年，印度尼西亚人口增加了0.65亿，达到2亿人，贫困人口下降了315万，降至225万。由于金融危机的严重损害，1996年至1999年，印尼贫困人口比例上升了7%，升至24.3%。2011年有3102万人生活在贫困线以下，占全国总人口的13.33%，生活在农村的贫困人口占总贫困人口的75%。2014年9月，万坦省生活在贫困中的人数为64.92万人。2015年9月，生活在贫困中的人数增加到69万人，其中，农村贫困人口从26.8万人增加到27.17万人。巴布亚和马鲁古是大多数贫困人口集中的地方，占贫困人口总数的20%以上。贫穷造成的营养不良问题也很突出，东南苏拉威西省布瓦杜镇一共有1060户家庭，有540户家庭的孩子大部分营养不良。全国5岁以下儿童中有8.3%的人患有严重的营养不良疾病。^[52]

与农村相比，城市贫困问题同样突出，甚至比农村更为严重。一方面，印度尼西亚经济复苏缓慢，外国投资减少，大量工厂关闭，造成大量人口失业，导致新增贫困人口和返贫人口规模扩大。另一方面，一大批外来低学历无技术的穷人，只能做一些技术含量低或没有技术含量的工作，如:按摩、洗衣、日间杂务、守卫、看车和上街指挥车辆等。这些工作大多是按日结算的临时工作。他们没有本钱，也没有信心或技能去做小生意，只能挤在城市角落的贫民窟里。根据印度尼西亚政府统计，在2002年，印度尼西亚城市的失业率为12%，农村为7%，全国平均约为9.5%。2010年失业率达7.1%，2012—2015年的失业率都在6%以上。

在严峻的减贫形势下，印度尼西亚政府采取了一系列措施。在解决农村失业与贫困问题方面，政府从农业用地、基础设施等入手，支持农业现代化发展，为农产品加工业的发展创造环境，为农业人口创造就业机会。在城市失业与贫困问题方面，政府为贫困家庭提供直接补助、廉租房或免租房等扶贫政策，减少贫困人口数量；修建基础设施，向贫困人口提供培训和工作机会。2014年出台的医疗保险计划覆盖率达72%，为劳工提供了福利保障；^[53]在企业层面，为了促进中小企业的发展，提高社会整体就业水平，政府给予中小企业各种形式的支持，包括融资、市场准入援助等。2018年3月至9月底期间，印度尼西亚的贫穷人口比率有所下降，这证明印度尼西亚均衡发展全国经济的政策获得良好成果。