1.城市与城镇

一般说来，城市与城镇这两个概念有严格区分。只有那些经国家批准设有市建制的城镇才称为城市，不够设市条件的建制镇才称为镇，市和镇的总称才叫城镇或市镇。在不严密的情况下，常常对城市做广义理解，代表城镇居民点的合称。本书除做特别说明外，也对城市做广义的理解，包括乡村以外的一些城市型聚落。

2.定义城镇的标准

笼统地说，中外各国大体都有小村—村庄—镇—城市—大城市这样一套居民点的系列。村庄和比村庄还小的居民点一般是乡村型的居民点，镇和比镇大的居民点是城镇型的居民点，统称城镇。城镇不同于乡村的本质特征是:①城镇是以从事非农业活动的人口为主的居民点，在产业构成上不同于乡村；②城镇一般聚居有较多的人口，在规模上区别于乡村；③城镇有比乡村大的人口密度和建筑密度，在景观上不同于乡村；④城镇具有上下水、电灯、电话、广场、街道、影剧院、博物馆等市政设施和公共设施，在物质构成上不同于乡村；⑤城镇一般是工业、商业、交通、文教的集中地，是一定地域的政治、经济、文化中心，在职能上区别于乡村。此外，还可以从生活方式、价值观念、人口素质等许多方面寻找城乡间的差异。^[39]

在日常生活中，区别城镇和乡村似乎是轻而易举的事。实际上，目前世界上还没有一个统一的城镇定义标准。世界各国各地区根据各自社会经济发展的特点，制定了不同的城镇定义标准。这些标准大体上可以归为三大类:第一类是基于人口规模的标准。这是最为广泛使用的城镇定义标准；第二类是基于法律或政府的标准；第三类是混合标准，一般包括人口规模标准、法定标准和行政标准。^[40]辜胜阻教授在系统地研究了城市化度量的国际经验后发现，有关城镇的操作定义包括如下六种类型:①人口规模型；②行政区划型；③人口规模+非农人口比重型；④人口规模+人口密度型；⑤城镇基础设施型；⑥复合型。^[41]可见，世界各国确定城镇的标准差异非常大，尤其是基于人口规模的城镇定义标准。单从城镇定义中包含人口下限指标的80个国家和地区来看，标准最低的只有100人(乌干达)，最高的为50000人(日本)。^[42](www.daowen.com)

中国的城镇设置标准属于混合标准，而且这种标准前后经历过好几次变动。1955年我国颁布了第一个城镇设置标准，对市和镇的建制作出了如下规定:①聚居人口10万人以上的城镇可以设市；②若聚居人口不足10万人，必须是重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或边远地区的重要城镇，确有必要时，也可设市；③县级或者县级以上地方国家机关所在地或常住人口2000人以上、居民50%以上为非农业人口的居民区可以设置镇的建制，少数民族地区标准从宽；④常住人口不足2000人，但在1000人以上，非农业人口超过75%的地区以及修疗养人数超过当地常住人口50%的疗养区列为城镇型居民区。

1963年国务院对我国城镇设置标准做了较大调整。设镇的下限标准提高到聚居人口3000人以上，非农业人口70%以上或聚居人口2500～3000人，非农业人口85%以上。设市的基本标准虽然没有变，但基于城镇人口增加过猛，市镇建制增加过多，城市郊区偏大的倾向，对设市标准从严掌握。经逐个审查，撤销了一批市建制，并缩小了城市郊区范围，规定城市人口中农业人口所占比重一般不应超过20%。

1984年和1986年我国又分别调整了设镇和设市标准。1984年颁布的设镇标准规定:①总人口2万人以下的乡，如果乡政府驻地非农业人口超过2000人的，可以撤乡建镇；②总人口2万人以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的，也可以撤乡建镇；③县政府所在地均应设镇的建制；④少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地，非农业人口虽不足2000人，如确有必要，也可设镇。1986年设市标准的调整如下:①非农业人口6万人以上，年国民生产总值2亿元以上，已经成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制。虽不足此标准，但确有必要的地方，也可设市；②总人口50万人以下的县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口10万人以上，常住人口中农业人口不超过40%，年国民生产总值3亿元以上；或者总人口50万人以上的县，县政府所在镇的非农业人口一般在12万人以上，年国民生产总值4亿元以上，可以撤县建市；③市区非农业人口25万人以上，年国民生产总值10亿元以上的中等城市，可以实行市领导县的体制。1993年国务院对1986年的设市标准又做了调整，调整的要点是采取了分类指导的原则和增加了考察的指标。^[43]

我国市镇设置标准的多次变动是与我国社会经济发展的要求密切相关的，也体现了我国城市化政策的波动。但由于市镇标准变化较多，各次变动不能衔接，使得标准日趋复杂化，特别是引入了产值指标和在地域上整县设市、整乡设镇，使中国的城乡人口统计产生诸如城镇辖区农业人口比重过高、行政意义上的城镇人口与实际城镇人口相差甚远等问题。因此有学者建议，在我国应建立一种反映城镇实体界线的城镇地域概念，并确定相应的标准，作为城镇统计的基本单元，以解决目前我国市镇行政辖区与城镇实体概念严重脱节的问题，并和国际上的城市统计建立起可比的基础。^[44]