1949—1978年，中国的城市化道路绝非一帆风顺，而是与中国的经济、社会发展一样，经历了一个艰难、曲折和复杂的过程，呈现出曲折、反复以及总体缓慢上升的状态。根据这一发展态势，可以把中华人民共和国成立以来的城市化缓慢发展阶段细分为以下三个阶段:城市化起步发展阶段(1949—1957年)、城市化剧烈波动阶段(1958—1965年)、城市化停滞发展阶段(1966—1978年)。

1.城市化起步发展阶段(1949—1957年)

中华人民共和国成立后，我国重工业基础非常薄弱，鉴于当时的国际环境和国内经济状况，为了尽快恢复国民经济，国家实行了重工业优先发展的工业化战略。1952年至1957年完成了私营工商业的公私合营与改造，从体制上保障了国家工业化建设。这一时期，工业总产值增加了265.5亿元，增加到535.6亿元，年均增长率高达14.7%。同时，重工业得到快速发展，1957年重工业占工农业总产值的比重为25.5%，工农业劳动者之比为6.8∶93.2，工农产值之比为56.7:43.3，工业产值超过农业产值跃居主导地位。

城市发展工业的同时，农村成立了互助小组，随着农业合作化的加速，至1956年底，全国96.3%的农民加入合作社，我国已基本完成了农业社会主义的改造。1952年至1957年，农业及副业的总产值增加了112.7亿元，增加到596.6亿元，年均增长4.3%，农业总产值占工农业总产值的比重比1952年下降了13.6%。^[3]

这一时期，强调城市建设为工业服务的同时，实行国家计划分配与自由流动相结合的人口流动政策，不管是新建的工业城市，还是改建和扩建的工业城市，城乡关系相对和谐，发展十分迅速。城市数量与城市人口得到大幅度提升，到1957年，中国城市数量达到176座，比1949年增长了33.33%，平均每年增长4.17%；城镇人口数量为9949万人，比1949年增长了72.58%；城市化率为15.39%，比1949年提高4.75个百分点，年均提高0.59个百分点。^[4]这一阶段城市化水平得到稳步提高，城市化与经济发展相对协调。

2.城市化剧烈波动阶段(1958—1965年)

三年“大跃进”(1958—1960年)致使中国经济发展产生了较大的起伏波动，在“大跃进”思想的影响下，我国盲目追求工业的高速增长，而严重忽视了农业作为基础产业的相应发展，导致了轻工业、重工业和农业比重的失衡。钢铁工业盲目增长，导致1960年的工业产值是1957年的1.3倍，职工总数增长了67.5%，轻重工业总产值比例为33.4∶66.6，严重失衡。1961年，中央开始纠错，并调整经济政策。1965年调整结束，同年，工业总产值达到1402亿元，同1957年相比增长了99%。轻重工业总产值比例调整为51.6∶48.4，基本均衡。

工业增长的同时，农业产值一直下降。1960年的农业产值为415亿元，比1957年下降了122亿元，下降22.7%，工农业产值比为8∶2。1965年，农业总产值回升到833亿元，同1957年相比增长了55.1%。工农业总产值之比为62.7∶37.3，相对适合工农业生产发展的需求。1958年，工农业劳动者之比为77.8∶22.2，农村劳动力减少。农业经济的衰退导致国民经济的全面困难。(www.daowen.com)

城市化发展也随之出现大起大落，城市工业的高速发展，吸引大批农村人口蜂拥至城市，致使1958—1960年间中国的城市数量、城市人口和城市化水平都达到整个阶段的最高水平。期间，中国城市数量由1957年的176座增加到1960年的208座，城市人口由1957年的9949万人增加到1960年的13073万人，城市化率由1957年的15.39%提高到1960年的19.75%，提高了4.36个百分点，年均提高1.45个百分点，成为城市化率提升最快的阶段之一。^[5]城市工业迅猛单兵推进，随后大规模农村人口向城市涌入，与此同时，中国国民经济进入困难时期，导致城市基础设施和食品等供给严重不足。这促使我国城市化政策逐渐改变，严格的城乡二元制度开始形成。1958年颁布了《户口管理条例》，对农业人口向城市流动进行严格管控，自此中国走上了一条限制城市化发展的道路。1961—1963年我国进入城乡经济衰退和调整方针的实施时期，大量的工业项目被推迟或暂停，一些职工和城镇人口被劝退回农村，各级新成立的行政区划分别降级，使城市数量和城市化水平均有所下降。1961—1963年中国城市数量从208座减少到174座，减少了34座，城市化水平从19.29%下降到16.84%，下降了2.45个百分点。在随后的1964—1965年，伴随着经济形势的好转，中国城市人口数量和城市化水平开始逐渐回升，全国城市人口在1965年底增加到13045万，城市化水平也回升到17.98%。总之，1961—1965年期间，中国城市化处于大起大落的剧烈波动阶段，城市数量呈减少的状态，城市人口和城市化率增长缓慢。

3.城市化停滞发展阶段(1966—1978年)

文化大革命以及国家在政治经济领域的一系列重大失误，导致国民经济的发展震荡起伏。1967—1969年，前两年工业总产值出现负增长，后一年开始调整回升。农业总产值增长率分别为1.6%、-2.5%、1.1%，^[6]而人口的增长却高达2.55%、2.74%、2.61%，出现粮食等农作物赶不上人口增长的情况。1970—1976年，国民经济极不稳定，随着政策波动，生产结构进一步失调。1977—1978年，经过对各行各业的经济秩序进行调整，国民经济迅速恢复发展。

整个文化大革命十年以及受其影响的随后两年中，城市化进程陷于徘徊停滞阶段。20世纪60年代中期，由于“三线”建设与原有城市脱节，城市建设严重滞后，许多小城镇日益衰败。1965年建制镇有3146座，至1978年为2174座，13年减少了972座。而城市数量则有所增长，1966—1972年的6年间，从175座增加到181座，增加了6座。1973—1978年的5年间，城市数量缓慢增加到193座。从1966年至1978年的12年间，中国城市数量仅增加了18座。城市人口同经济发展状况一样出现波动，据不完全统计，从1968年开始，全国有约2000万知识青年到农村插队，约1000万城镇干部、职工及其家属被下放农村，共计约3000万城镇居民落户农村。1970—1972年，由于政策要求支持工业建设，又从农村招收783万人进厂，成为城镇居民。1966—1978年，城市总人口从13313万人增加到17245万人，仅仅增加了3932万人。城市化水平从17.86%增长到17.92%，仅增长0.06%。也就是说，直到1978年城市化才慢慢恢复到1966年的水平。

这一时期，政府成为主导城市化发展的唯一动因。首先，政府通过制定严格的控制人口流动的政策，抑制了城市人口的增长，导致城市化的发展滞后于工业化。其次，政府通过行政区划将城市划分为不同的行政级别，在计划体制下据此进行资源配置与基础设施、生活服务业建设的投资。大企业、大中城市是投资发展的重点，而中小企业和小城镇的投资发展被忽略。这种高度集中的计划体制，束缚了小城市(城镇)的发展活力，使城市人口过度集中于特大城市和大城市，造成城市规模结构“头重脚轻”。

总之，这个阶段的国民经济发展极不平衡，产业结构和资源配置严重失衡，重工业的过度投资，导致轻工业和农业的发展被挤压，消耗了农业的积累，致使农业生产率、农民的收入长期滞后。经济的二元化与城乡隔离，导致城市化水平低下。