1.“个人”与“集体”

十八大以来，我国为发展壮大农村集体经济，积极盘活农村“沉睡”的集体资源资产，采用的主要路径就是深入推进集体产权制度改革。集体产权制度改革，以农村集体经济组织为依托，将集体资产量化到集体成员。当前，针对农村的三类资产已经形成了非常清晰的政策：对于土地等资源性资产，要稳定承包权，放活经营权，推进承包经营权的确权登记颁证工作，探索适度规模经营的多种实现方式；对于厂房等经营性资产，要进行股份制改革，明晰产权分配，将集体资产折股量化到每个集体组织成员；对学校等非经营性资产，要探索的是集体统一运营的有效机制，为农村社区和组织成员提供更好的公共服务。无论是确权登记还是折股量化，都是为了加强对农村集体产权的保护，激活农村各类要素的潜能，赋予农民更多的财产权利，而不是一分了之搞私有化。而我国的基本国情也决定了必须坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义初级阶段基本经济制度，所以既不能搞私有化，也不搞单一的公有制。历史经验也充分表明，私有化在中国是行不通的。所以，在中国农村改革的过程中，我们也要警惕来自以私有化为理论内核的新自由主义思潮的冲击。

2016年12月26日，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出：“通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。”目前，农村集体产权制度改革正在有序推进，尤其是有经营性资产的城中村、城郊村和经济发达村将经营性资产以股份或份额的形式量化到集体成员，作为集体成员参加集体收益分配的基本依据。但在改革的具体实践中，仍然存在一些值得争议且关乎改革进程的问题，其实质就是如何处理个人与集体的关系。例如，集体经营性资产是否保留集体股或如何保留集体股的问题。20世纪90年代，我国一些经济较为发达的村开始探索股份制改革，当时为了维持村级公益事业的基本运转和扩大再生产的需要，加上当时政府对农村的基础建设和公共服务供给能力有限，很多村集体在股份制改革中都保留了集体股。集体经济的日益增强，但乡村治理尚未健全，集体股份产权不清，集体资产被村干部控制，一些地区出现“小官巨贪”的经济腐败现象。因此，此轮农村集体产权制度改革出现了取消集体股的呼声。而《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出：“股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定”。也就是说，农村股份制改革对取消集体股是持保留意见的，要求充分尊重集体经济组织成员的意见，也就是要求村集体要具体情况具体分析，不能一刀切。

目前，多数开展股份制改革的村集体都设置了集体股，总体上利于落实村集体经济统分结合的双层经营体制。如果从防止经济腐败或提高农民股份分红的目的出发，就需要在科学设置集体股所占比例和让集体经济组织成员平等享有权利上下功夫。我国的农民除了享有公民权外，还享有集体经济组织的成员权，而成员权主要体现在集体土地承包权、宅基地使用权和集体资产收益分配权三方面。农村集体经济组织的资产属于村集体所有，不能分割到个人，因此农村集体经济组织不是共有制经济组织。我国集体经济组织的资产不是共同共有，也不是按份共有，公有制经济不等同于共有制经济。在农村集体产权制度改革中，股份合作制强调的是集体经济组织成员依法享有集体资产收益分配中的具体份额，而并没有赋予集体组织成员自由处置所占有的集体资产股份的权利，因为集体资产的所有权和处置权仍属于集体而非成员个人，这也是确保集体经济的公有制属性的关键所在。这方面的逻辑，可以参照农村土地的“三权分置”政策，正如农村土地的所有权归集体，家庭仅享有土地的承包经营权一样。

2.“合作经济”与“集体经济”

2020年7月，习近平总书记在吉林考察时进一步指出，走好农业合作化的道路，我们要总结经验，在全国不同的地区实施不同的农业合作化道路。[21]习近平总书记强调的农业合作化道路指的就是农村集体经济的发展方向。当前，合作经济与集体经济两个概念经常被混用。以我国的法律法规和政策文件为依据，《中华人民共和国宪法》第八条明确指出：“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”2016年12月发布的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出：“农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。”2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》第一编第三章第四节规定农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人为特别法人。综上可知，我国不同层面的法律对合作经济与集体经济的概念界定存在差异性，厘清二者之间的关系很有必要。

改革开放初期，随着家庭联产承包责任制的推进和统购统销制度的退出，一大批非粮食生产专业户涌现，农业生产专业化和社会化的格局逐渐形成。到了20世纪90年代，在“公司+农户”的农业产业化政策引导下，农民合作社、专业合作社开始大规模发展。进入21世纪，尤其是2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》实施以来，我国农民专业合作社蓬勃发展。与此同时，我国农村集体资源性资产历经多次改革，基本实现了产权明晰化的要求，而经营性资产仍然存在产权不清晰的问题，于是2016年12月出台的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求，从2017年开始，力争用3年左右时间基本完成集体资产清产核资工作，用5年左右时间基本完成经营性资产股份合作制改革。从实践层面来看，我们基本可以界定合作经济与股份合作社存在明显不同。首先，我国的股份合作社即是村域集体经济基础上的合作制改革，合作社的成员呈现封闭性特征，基本限定在本组织的范围内，有严格的成员认定办法。而专业合作社的成员准入和退出是自由的，不受户籍和职业限定，流动性比较强。其次，股份合作社的股份比较均等化，大多数情况都是以户为单位落实股份，股份转让也有限额规定，防止“一股独大”现象出现。而专业合作社的股份占有没有规定，社员有出资和不出资的自由，所以合作社有时会出现“一股独大”现象。最后，股份合作社为保障公平，在民主决策过程中基本上采取一人一票制度。而专业合作社给予出资比例大的股东附加表决权，合作社成员在收益分配过程中也存在较大差异。综上，合作社经济是集体所有制基础上的股份合作化改革，实质是农村集体经济。

2016年12月出台的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，要“组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点”。根据现代产权理论，产权可以分解为所有权、使用权、占有权、处置权和收益权。当前，农村集体经济产权改革的试点地区都赋予农民对集体经营资产的占有权和收益权，而在股权退出、继承和流转方面存在一些争议。为了保护广大集体经济成员的财产收益，防止集体资产被少数人侵占或被外来资本侵吞，目前我国的集体资产产权改革是严格限定在集体经济组织内部的，也就是说，集体经济成员的股权不能超出组织内部。随着城镇化加快推进，不少学者建议放开农民股权流转范围，认为股权封闭在集体经济组织内部不利于农村市场经济的完善。在一些试点地区，也尝试规定继承股份的非农村集体经济组织成员只享有股份收益权，不享有集体经济组织的表决权。笔者认为，国家出于保护农民收益不受损的考虑制定了限制农民股权流转范围的政策，随着农村市场走向成熟和农民素质逐步提高，在风险可控的前提下，可以允许农民个人股权自由流转，但是要积极引导其流转回村集体，实现农村各项生产要素的优化配置。因为集体经济与合作经济存在本质区别，我国集体经济产权制度改革不能朝着合作经济的模式发展。

3.“家庭经营”与“集体经营”

2013年11月9日，习近平总书记在党的十八届三中全会对坚持和完善农村基本经营制度做出了部署，明确提出坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，加快构建新型农业经营体系。十八大以来，农村集体经济改革取得了一系列重大成就，发挥好集体经营“统”的作用，已经成为当前农村改革的共识。如何坚持家庭经营的基础性地位，如何处理家庭经营与集体经营的关系，如何发展“统分结合”的双层经营体制，成为新时代完善农村集体经济经营政策的中心议题。值得注意的是，在我国新发展阶段，必须在坚持家庭经营的基础上发挥集体经营的优势。(www.daowen.com)

一方面，家庭经营与我国的国情、农情基本相适应。当前，我国的农业生产力水平仍然呈现区域性的不协调，大多数中西部地区农业现代化还处于中等水平。在农业迈向高质量发展的起步期，家庭经营仍然是农村地区农业生产的基本经营方式。随着城镇化稳步推进，农业人口有序向非农产业转移，家庭经营赋予广大农民自主选择权，有利于农村劳动力资源优化配置。家庭承包经营权是农村集体经济组织成员所享有的一项经济权利，也是农民在社会生活中各项民主权利的基础。可以说，家庭承包经营权是外出务工农民的“定心丸”，有利于保障广大返乡农民的基本经济地位和社会地位。因此，在社会主义初级阶段，家庭经营是最适合巩固我国农村集体所有制的基本经营方式。

另一方面，在新发展阶段，我国仍要以家庭经营为基础发挥好集体经营的积极作用。集体经营在发展农业适度规模经营、建设农田水利等农业基础设施、小城镇布局和县域经济发展等方面具有显著优势。农业的适度规模经营是农业现代化的必然要求，既包括土地等生产资料的规模经营，又包括产业服务的规模经营。集体经营是规模经营的重要途径，通过若干承包家庭自愿联合来实现土地的适度集中。农田水利等农业基础设施的维护对于农业生产非常必要，此项工程往往需要集体经济组织进行统筹安排，这样才能降低治理成本、协调多方利益。但是，家庭经营是集体经济组织的基本核算单位，需要充分考量承包家庭的切身利益，引导农户正确协调个人与集体的利益关系。十八大以来，习近平总书记多次就城镇化与集体经济的关系发表论述，明确了我国坚持就地城镇化的发展方向。农村小城镇建设对于就地转移农村剩余劳动力意义重大，而农村集体经济组织在小城镇建设统一规划方面起重要作用。

综上可知，新时代背景下，我国农村改革必须丰富和完善农村基本经营制度，充分发挥家庭经营与集体经营两个层次、两种方式的优势。改革开放以来，家庭经营不断得到强化，适应了以往发展阶段的制度需要。当前的新发展阶段，需要发挥集体经营的优势，催生农村生产关系领域的新动能。随着我国农业现代化和城镇化的发展，乡村内部和城乡关系都发生了深刻变革，农村发展不充分、城乡发展不平衡已成为现阶段我国农业农村发展的主要矛盾。当前的农村集体产权制度改革，有利于集体所有制下激活农村各类资源要素，有利于超越家庭经营层面的资源要素配置，成为我国农业农村现代化改革的新动能。

4.“农民集体”与“农村集体经济组织”

当前，《中华人民共和国民法典》将农村土地等集体自然资源的所有权主体规定为“农民集体”，将各级集体经济组织规定为行使所有权的主体。那么农民集体与农村集体经济组织之间是什么关系？在当前的理论与实践中，还存在二者混用的情况。理论界对二者的关系也存在争议，有的认为农民集体和农村集体经济组织是并列的关系，也有的认为农村集体经济组织是农村集体资产的所有权主体。厘清农民集体与农村集体经济组织二者的关系需要对历史文件和法律政策进行考察，也要兼顾当前我国农村集体经济改革的具体实践，最终目的是维护农民的切身利益，实现资源的优化配置。

通过梳理新中国成立以来一系列法律文件[22]中对农民集体和农村集体经济组织的规定，基本上可以将法律文件的变迁划分为三个历史阶段，即人民公社时期（该阶段我国将集体所有权的主体规定为人民公社，集体所有等同于公社所有，也就是农村集体经济组织所有）、改革开放时期（该阶段农村集体经济组织所有与农民集体所有在法律表述上处于混同阶段，农民集体的成员与农村集体经济组织的成员指向同一群人）、21世纪以来（该阶段以《中华人民共和国物权法》为法律典型将农民集体所有界定为成员集体所有，而农村集体经济组织则为代表行使所有权的主体）。2020年颁布的《中华人民共和国民法典》仍然援引2007年的《中华人民共和国物权法》，将农村集体经济组织界定为代表行使所有权的主体。总而言之，农村集体经济组织的法律角色由之前的所有者转变为代表行使所有权的主体。

截至目前，农民集体的法律地位仍未明晰。但是，在《中华人民共和国民法典》的视野下，农民集体并不具备团体组织的主体资格，只是由若干自然人成员组成的一个松散的集合体。而村委会和农村集体经济组织属于独立的法人组织，具有独立的民事主体地位，可以独立开展民事活动。农民集体需要参与法律关系时，只能以村委会、村民小组或集体经济组织的形式出现。也就是说，农村集体经济组织代表农民集体行使所有权。通过上述分析，我们可以进一步思考农民集体和农村集体经济组织的关系，农民集体与农村集体经济组织在各方面具有高度一致性，农民集体侧重强调抽象层面的集体所有制下的所有权主体，而农村集体经济组织则是具体层面的受法律保护的具体行使所有权的主体。因此，农民集体与农村集体经济组织是相互依存的，是集体所有制在不同层面的不同表现形式，具有内在同一性。

厘清农民集体与农村集体经济组织的关系对维护农村集体生产资料集体所有制十分必要。一方面，农村集体经济组织是特别法人，代表农民集体行使集体资产的所有权，必须严格限定农村集体经济组织的成员权，必须严格限定经营权的流转范围，要求农村集体经济组织代表农民集体的同时也代表全体集体成员。只有对农村集体经济组织本身做出严格规范，才能确保农村集体经济组织所有的公有制属性。另一方面，集体经济不是共有制经济，也不是公司。我国农村产权化改革鼓励农村集体经济的实现形式多样化，可以通过入股、参股的龙头企业、村企合作、扶贫开发等多种形式发展集体经济。显然，农村集体经济组织的经营方式可以多样化，既可以直接经营，又可以与其他市场主体合作，甚至可以发展混合所有制企业。但是，我们要严格区分农村集体经济组织本身和具有集体经济成分的市场主体。农村集体经济组织是以土地所有权为基础的公有制主体，对应的是农民集体；具有集体经济成分的市场主体可以是农民专业合作社、龙头企业、股份公司等，它们虽然具有集体经济的属性，但不是土地所有权的主体。因此，我们要严格界定集体经济组织和其他类型的农村经营主体。