2017年10月，《农业部发展改革委财政部国土资源部人民银行税务总局关于促进农业产业化联合体发展的指导意见》指出，要“促进农业产业化联合体发展”。农业产业化联合体是龙头企业、农民合作社和家庭农场等新型农业经营主体以分工协作为前提，以规模经营为依托，以利益联结为纽带的一体化农业经营组织联盟。通过“公司+农民合作社+家庭农场”的组织模式，让各类新型农业经营主体发挥各自优势、分工协作，促进家庭经营、合作经营、企业经营协同发展，加快推进农业供给侧结构性改革。以龙头企业为引领、农民合作社为纽带、家庭农场为基础，各成员具有明确的功能定位，实现优势互补、共同发展。

提升农民合作社服务能力，发挥其在农业产业化联合体中的纽带作用。鼓励普通农户、家庭农场组建农民合作社，积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作。引导农民合作社依照法律和章程加强民主管理、民主监督，保障成员物质利益和民主权利，发挥成员积极性，共同办好合作社。支持农民合作社围绕产前、产中、产后环节从事生产经营和服务，引导农户发展专业化生产，促进龙头企业发展加工流通，使合作社成为农业产业化联合体的“黏合剂”和“润滑剂”。

鼓励农户以土地经营权入股家庭农场、农民合作社和龙头企业发展农业产业化经营。支持家庭农场、农民合作社和龙头企业为农户提供代耕代种、统防统治、代收代烘等农业生产托管服务，以农民合作社为依托，稳妥开展内部信用合作和资金互助，缓解农民生产资金短缺难题。鼓励农业产业化联合体各成员每年在收益分配前，按一定比例计提风险保障金，完善自我管理、内部使用、以丰补歉的机制，提高抗风险能力。鼓励农业产业化联合体探索成员相互入股、组建新主体等新型联结方式，实现深度融合发展。引导农民以土地经营权、林权、设施设备等入股家庭农场、农民合作社或龙头企业，采取“保底收入+股份分红”的分配方式，让农民以股东身份获得收益。

从外部环境看，国家对专业性合作经济组织发展愈加重视，特别是《中华人民共和国农民专业合作社法》的出台和实施，为国家对专业合作社的扶持提供了更加明确的法律基础。总体上看，主要包括以下四个方面的政策扶持。

一是产业引导政策。《中华人民共和国农民专业合作社法》规定：“国家支持发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排有条件的农民专业合作社实施。”

二是财政扶持政策。《中华人民共和国农民专业合作社法》规定：“中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。国家对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的农民专业合作社给予优先扶持。”财政资金补助是农民专业合作社财产的组成部分，也是国家目前扶持农民专业合作社的一种最直接的手段。

三是金融政策支持。《中华人民共和国农民专业合作社法》规定：“国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。具体支持政策由国务院规定。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社及其成员提供金融服务。”这为解决农民专业合作社的资金瓶颈提供了获取金融支持的依据。

四是税收优惠政策。《中华人民共和国农民专业合作社法》规定：“农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。”该条明确了农民专业合作社的税收优惠政策。

总体来说，我国农村合作经济组织政策的演变历程分为以下几个阶段。

（1）1978—1990年。这个阶段，合作经济组织政策停留在肯定合作组织的地位与作用。1983年的中央一号文件明确指出了农民的经济联合是农业生产发展的必然要求，并肯定了农业合作经济组织的作用与地位。同时，这一时期的政策也体现了对合作社组织规范的需求，在《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》中，规定“各种合作经济组织都应当拟订简明的章程”，遵循自愿和民主方式。政府的支持与引导，使农民专业合作经济组织快速发展壮大。1987年国家首次提出要对符合条件的各种形式的经济联合体在税收和信贷上给以优惠。

（2）1991—2006年。这个阶段，农业专业合作组织政策逐渐支持合作社的发展，并开始制定相关法律，赋予合作社独立法人地位。2002年，九届全国人大三十一次会议修订通过《中华人民共和国农业法》，将“农民专业合作经济组织”作为专门的一类，并且明确了国家鼓励农民在家庭联产承包责任制的基础上自组成各类专业合作经济组织。2003年，第十届全国人大常务委员会正式将起草《中华人民共和国农民专业合作社法》列入全国人大的立法计划。2004年中央一号文件规定，从2004年起，中央和地方要专门安排资金，支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务。有关金融机构支持农民专业合作组织建设标准化生产基地、兴办舍储设施和加工企业、购置产品运销设备，财政可适当给予贴息。2006年出台《中华人民共和国农民专业合作社法》。

（3）2007—2018年。这个阶段，农民合作组织政策日趋规范化和体系化。为规范农民专业合作社的登记及内部治理，国家先后出台了《农民专业合作社登记管理条例》《农民专业合作社示范章程》《农民专业合作社财务会计制度（试行）》等配套法规。2017年10月，党的十九大提出“乡村振兴战略”，农民专业合作社作为建设现代农业、增强农村发展活力的重要载体之一，需要新的农民专业合作社法赋予其新动能，从而在新时代担负起新使命。2017年12月27日，《中华人民共和国农民专业合作社法》修订通过。

合作化经营是广大农户联合起来从事经济活动的经营形式，是解决小农户与大市场矛盾的最佳途径，是市场经济实践的产物。20世纪90年代以来，随着市场经济在我国农村的发展，以家庭联产承包为基础的统分结合的双层经营体制在“统”的层次上发生了变化，呈现多元化的格局。许多专业合作经济组织在农民自愿互利的基础上，突破原有社区的界限和地缘、亲缘关系，围绕某一生产经营或服务项目而组成。集体层经营职能一般以村、乡（或镇）为行政单位对本区域的家庭经营提供服务，统筹区域范围内的各项工作，缺乏专业能力。因此，我国的合作经济的新发展成为经营的重要形式。[14]

改革开放以来，为了在城镇化进程中大力促进农业现代化，我国选择了农业产业化的发展路径。最早是我国东部发达地区兴起了订单式农业，即“公司+农户”模式。在我国土地碎片化的背景下，这种经营模式能最大化发挥企业规模经营的优势，成为目前我国最广泛的一种产业化经营模式。然而，在“公司+农户”模式中，农民的收益权难以得到保障：一方面，由于公司与农户是不同的利益主体，公司处于强势地位，而小规模的农户处于弱势地位，在双方交易过程中往往违背公平交易的原则，公司在交易中打压价格购买农民的产品，在产加销、贸工农一体化后还会独享加工带来的增值收益，而农民却不一定能得到充分的成果回报；另一方面，当供严重大于求时，公司往往拒绝购入农民生产的产品，导致产品库存积压，农民的收益权不仅得不到实现，而且遭受严重损失。因此，在“公司十农户”模式明显存在不利于农民的情况下，农民又组织起来发展合作经济。

实行合作化经营的优越性表现在以下几个方面。其一，合作化经营可以提高农户经营的比较效益，保护农民利益。[15]合作社可以代表农民参与同工商企业、政府等方面的谈判，提高农户在市场上的讨价还价的能力。合作社通过组织农产品的加工销售活动，把增值利润返还给农民，增加农民收入。其二，合作化经营可以降低农户的市场交易费用。合作社代表农户有组织地进入市场，进行供销活动，避免了单个农户分别在市场中交易的麻烦和可能存在的冲突，从而降低交易费用。[16]其三，合作化经营可以降低农户市场参与的风险。农户既要面对农业生产的市场风险，又要面对农业生产的自然风险。农业合作社可以在资金、技术、信息、生产、流通等各个方面为农户提供服务，可以在一定程度上分散或消除双重风险的影响，促进生产要素的合理流动和优化组合。其四，合作化经营可以提高农民对经济的参与程度、关心程度和监督力度，充当政府与农户之间的桥梁和纽带，是“统”与“分”协调发展的有效组织形式之一。

随着市场经济的深化发展，加上国家专门立法、税收优惠、财政补贴等政策的扶持，我国专业合作社蓬勃发展。截至2017年9月，全国合作社已有193.3万家，入户农户超过1亿户，占全国农户的46.8％。[17]农民专业合作社的运行模式在不同地区呈现多样化，按牵头主体归纳起来分为“政府主导型”“能人领导型”“企业带动型”三大类。这三类合作社各有利弊。政府主导型农民专业合作社具有较强的统筹发展能力，可以充分利用当地信息资源、技术资源及人力资源，也能更公正地为成员分配利润。这类合作社弊端在于政府的干预容易降低农民对合作社的认同感，而且政府主导型合作社对产业基础和经济实力有较高要求，不具有普遍推广的可能。能人领导型农民专业合作社往往有一定的经济基础，运营效率高，市场营销能力也较强。由于领办者在当地具有一定影响力，合作社成员往往具有较强认同感和追随感。这类合作社的弊端在于，管理者和员工的利润不对称会影响合作社成员的积极性，领办者的话语权过大提高了决策失误的概率，“能人”在决策时可能为追求自身利益最大化而出现以公谋私的情况，侵占合作社全体成员的利益。企业带动型农民专业合作社的优势在于企业的产业化水平能促进合作社的市场运作顺利进行，“订单模式”的产品需求量较大，利于提高社员的生产积极性，同时企业能够深度挖掘农产品的附加价值。弊端在于企业的逐利性容易导致农户的利益受损，过度依赖企业的合作社，自身的发展路径较少，难以独立完成生产和销售的环节，往往受制于人。

由于农民专业合作社属于合作经济的范畴，和传统的集体经济有一定的区别。这主要表现为：其一，就所有制基础来看，集体经济必然是建立在生产资料公有制基础之上，即生产资料为集体成员共同所有，而合作经济组织则可以建立在生产资料私有制基础上；其二，就成员之间的相互关系来看，集体经济组织成员之间主要是以劳动联合为主，而合作经济组织既可以实行劳动联合，也可以实行资本联合；其三，就分配制度来看，集体经济以按劳分配为主，而合作经济既可以实行一定程度的按劳分配，也可以按生产要素分配。

农民专业合作社在市场经济环境中相对于传统的集体经济有更大的发展优势，主要表现在以下三个方面。其一，由于历史的原因，发展传统的集体经济的社会舆论压力较大，而合作社则受到广大群众的欢迎。其二，农民专业合作社不涉及工业化、城镇化进程中分化了的各类农民的土地权益这一复杂问题，而发展集体经济往往需要承担其与村委会交叉的经济职能、社会职能，甚至政治职能。其三，农民专业合作社有专门的《中华人民共和国农民专业合作社法》对其法人地位和支持政策给予法律保障，而农村集体经济组织没有专门的法律对其给予保障。因此，在实践中往往出现本是农村集体经济组织的发展项目，却不得不变成专业合作社的发展项目的现象。这就使本是社区集体经济组织全体成员的权益，不经意间被让渡给了集体经济组织中少数参加专业合作社的成员。从实践上来看，我国新型农村集体经济的主要特征与基本经验有以下三个方面：其一，坚持土地这一基本生产资料的集体所有制，同时承认土地以外其他生产要素的个人所有权，还可以实行资本、技术等生产要素入股；其二，消除传统集体经济组织行政化、官僚主义管理体制的弊端，实行民主决策、科学管理；其三，在分配中消除平均主义现象，坚持按劳分配为主体、多种分配方式同时并存。[18]

综上可知，相比传统的农村集体经济组织，农民专业合作社在市场竞争中占据了较大的优势。根据《中华人民共和国宪法》的规定，在无产阶级领导的国家政权管理之下，“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，因此大力发展各种形式的合作经济仍是合理的政策选择。然而，专业合作社经济往往存在资本主导农民利益的风险，随着我国农村生产力的不断发展和农村改革的不断深化，笔者认为应该积极发展新型合作经济。新型合作经济具有以下三个特点。其一，支部领导。在新型合作经济组织内建立党支部，农民党员发挥先锋模范作用，以带动其他社员积极参与合作社的生产活动。其二，留有集体股。合作社留有一定数额的集体股用于全体社员的利益再分配，也能防止合作社被个别社员所把持。其三，跨区域跨产业。合作社可以是多个村庄的劳动联合，也可以是多种产业的资本联合。这种新型合作经济也就是新型集体经济组织，既有明晰的产权和独立的法人地位，又以社员共同富裕为发展宗旨。大力发展新型合作经济有重大的意义。首先，新型合作经济可以提升我国农村集体经济的市场竞争力，农民可以委托农村新型合作经济组织让承包地进入市场流转，在保障农民基本权益的基础上以寻求土地和劳动要素最优市场报酬；其次，农村新型合作经济组织通过独立经营、合作经营和委托经营等方式，与企业或其他市场主体合作，引入资本、技术和组织制度，以最大化实现农村集体资产的市场价值；[19]再次，新型合作经济组织中逐步增大的公共积累表明，它使生产资料的“公有”有所壮大和发展；最后，随着农业生产力及其产业化发展，农业生产环节的集合及生产一体化趋势凸显，新型合作经济组织的运作将体现为集体统一经营的明显优势。

综上可知，我国农村合作经济组织的政策取向应该是坚持农地的集体所有，长期稳定农民家庭承包经营制度，巩固和发展农村社区型集体经济，同时大力发展农民新型合作经济组织，确保农民新型合作经济组织作为合作经济组织的属性不漂移，加强对农民新型合作经济组织的科学管理，使其成为农业和农村发展的新型组织载体。在农村集体经济组织内部，要鼓励农民探索适合农村发展的经济组织形式和合作方式，适应不同层次的生产力水平要求。同时，新型合作经营模式创新应遵循农民理性选择和集体行动的一致性，重视组织内部代理人激励和组织规模问题。通过农民新型合作经济组织，实现千万农户的连接，即从农户和农业生产的某一环节上的合作，到多个生产环节上的合作，并逐步向一体化、综合化方向发展，促进农业生产社会化、规模化和集约化，为实现农业发展的“第二个飞跃”做出承前启后的历史性贡献。(www.daowen.com)

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[13]灯塔——党建在线.高密农村党建工作与经济发展相融共进“村居党组织+合作社”带动农民致富.［EB/OL］（2017-02-18）http：//www.dtdjzx.gov.cn/staticPage/jcdzzjsw/villpractice/20170218/634341.html.

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