发展农村经济、实现农业现代化、解决农民就业问题、提高农民收入是中央政府始终如一的目标。围绕着这个目标，中央政府把实现农村工业化作为关键路径，因此，在改革开放初期就对农村工业化的重要力量，即乡镇企业给予大量的政策支持和帮助，促进了乡镇企业在当时的兴起。然而，1992—1996年的市场化改革使得乡镇企业发展势头放缓，对国民经济的贡献开始下降，拉动农民就业的动力开始出现不足。面对这样一种局势，为了满足社会公共利益和国家整体利益的要求，国家在政策层面上出现了新的变化。尽管这种政策变化在更高的程度上促进了市场公平，维护了市场的健康发展，但是这种变化并没有使得乡镇企业出现振兴，相反却导致乡镇企业在发展过程中出现了一些强制性因素。

1992—1996年的中央政府政策变化，对乡镇企业的发展产生了强制影响力，具体表现在以下几个方面。第一，金融体制改革使得金融机构的市场化趋势更加明显，独立性不断加强，银行和信用社有了自己的经济利益，不再是完全依附于国家的政策性机构，且受地方政府的控制力减弱。与此同时，国家强化金融监管力度，开始取消乡镇企业的专项贷款，使主要靠贷款发展的产业供血不足。另外，用于乡镇企业发展基金的财政周转金也被相应取消，并限制商业银行的信贷自由，致使对银行贷款依赖性强的乡镇企业无法及时筹集到企业发展所需的资金。第二，1994年税收体制改革，国家实行了新税制，统一了税率，取消了乡镇企业减免税的优惠政策，使乡镇企业的税收优惠优势进一步失去。具体来说，在新税制下，国有企业取消了“两金”，但乡镇企业仍要承担，而资源税征收面更大、更广，这对乡镇企业尤其不利。[9]又比如乡镇企业的减免税也不断减少。原来的税制对乡镇企业采取了许多保护政策，使许多乡镇企业在减免税的照顾下，得到了生存和发展，但这段时间对乡镇企业的减免税政策项目相应减少，而且享受的年限也缩短了。还有乡镇企业过去大多实行定额或定率的征税方式，而现在所有的企业统一按税制的规定来纳税。所以，乡镇企业将在同等的税收环境下与国有企业进行竞争，低价格的销售优势也将不再存在。[10]与此相反，个体、私营企业却在税收方面比当时的乡镇企业更为优惠，这样也就使当时集体性质的乡镇企业产生压力。总之，1994年税制改革对乡镇企业产生的负效应较大。第三，乡镇企业功能不断弱化。20世纪80年代，乡镇企业保持着高速发展的势头，在国民经济中发挥举足轻重的作用。乡镇企业除了产值高以外，更重要的是承担了三大社会经济功能，即转移农村剩余劳动力、农民致富、农村工业化与城镇化。但是20世纪90年代以来，民营化改制导致乡镇企业的三大功能逐渐弱化，主要表现在：乡镇企业就业弹性下降，对农村剩余劳动力的吸纳能力减弱；随着市场经济的发展，全国人均收入逐年增长，城乡居民收入差距逐渐拉大，农民相对贫困现象未得到改善；乡镇企业布局过于分散，农村城镇化进程缓慢，农村工业化进程艰难。(www.daowen.com)