马克思指出：“一切文明民族都是从土地公有制开始的。在已经经历了某一原始阶段的一切民族那里，这种公有制在农业的发展进程中变成生产的桎梏。它被废除，被否定，经过了或短或长的中间阶段之后转变为私有制。但是在土地私有制本身所导致的较高的农业发展阶段上，私有制又反过来成为生产的桎梏——目前无论小地产或大地产方面的情况都是这样。因此就必然地产生出把私有制同样地加以否定并把它重新变为公有制的要求。”[7]改革开放四十年来，我国农村集体经济土地政策的演变是以农村土地集体所有为基本原则。在农村土地所有权归集体的前提下，围绕土地确权流转和土地规模经营制定了一系列土地政策。从土地“三权分置”的角度出发，今后的土地政策应该重点关注以下三个方面。

1.土地集体所有

习近平总书记一直把农村土地属于农民集体所有作为农村最大的制度，明确指出“要在实践的基础上，加强农村土地集体所有的组织形式、实现方式、发展趋势等理论研究”[8]。土地集体所有制度的建立，对于农民的解放来说，是一种内在的必要前提。这正如马克思所说的：“一个除自己的劳动力以外没有任何其他财产的人，在任何社会的和文化的状态中，都不得不为另一些已经成了劳动的物质条件的所有者的人做奴隶。他只有得到他们的允许才能劳动，因而只有得到他们的允许才能生存。”[9]著名经济学家刘国光认为，当前社会存在的土地私有化思潮值得警惕。一些舆论主张在目前土地承包的基础上，让土地真正私有化，把20世纪50年代从农民手里通过集体化得来的土地还给他们。这种主张是站不住脚的，也是有害的。中国和外国的历史一再证明土地私有化并不能让农民富起来，只会引起贫富分化。如果土地私有化，就彻底否定了农村集体经济，这也是与改革开放的初衷相悖的。[10]

对于土地私有化的主张，多数学者持反对意见。如简新华驳斥了种种支持土地私有化的观点，他在《中国农地制度和经营方式创新研究——兼评中国土地私有化》一文中认为，土地私有化从历史上来看不能解决中国的问题。而从现实来看，首先，在中国，由于人地之间的尖锐矛盾及其导致的小农经营的种种弊端，私有化可能会损害农民的根本利益而造成两极分化，城镇化带来的土地价格上涨也仅仅使得少数农民受惠。其次，土地私有化可能会导致农民丧失最后的保障，造成社会问题。再次，农村土地利用方面的问题并非来自土地公有制，靠私有化不能解决种田收益低的问题，土地抛荒的问题仍然存在，因此私有制无益于资源配置的优化。土地私有化还可能会带来城镇化和工业化成本增加。他认为要解决中国农村的问题，必须要对农村加大投入，改变农业生产面貌。

孔祥智、刘同山在《论我国农村基本经营制度：历史、挑战与选择》一文中认为，我国农村土地集体所有制在基础设施建设、村内公共服务的提供、保证耕者有其田等方面具有显著的优势。从粮食产量的增加、农民生活水平提高、土地流转和农地规模化经营程度的提高等事实来看，农村土地集体所有、家庭承包经营的模式是适应农业和农村的发展需要的。土地私有化本身在理论上就缺乏坚实的基础，在实践中，经济、社会和政治成本极高，许多人口大国的经验表明，土地私有化会导致农民失地和城市贫民窟的出现，威胁社会稳定，应当“慎言农村土地私有化”。

总之，我国是社会主义国家，土地私有化在法理上是不允许的，从坚持“依法治国”基本方略看，《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国农业法》以及其他相关法律法规，都已对我国农地必须坚持集体所有制的性质有明确规定。另外，土地私有化在实践中也是行不通的，离开我国国情搞农地私有化，不仅无益于而且势必会阻碍中国特色社会主义的农业现代化。1980年5月31日，针对有人担心实行包产到户会影响集体经济，邓小平在和有关负责同志谈话中指出：“我看这种担心是不必要的。我们总的方向是发展集体经济……可以肯定，只要生产发展了，农村的社会分工和商品经济发展了，低水平的集体化就会发展到高水平的集体化，集体经济不巩固的也会巩固起来。关键是发展生产力，要在这方面为集体化的进一步发展创造条件。”[11]社会主义农业的长远发展要以公有制为主体，农地集体所有与农业的集约化和规模化经营，具有内在和必然的一致性。如果抛弃农地集体所有而实行私有化，则丢失了农业集体化的根本，也必然使农业生产的规模化和集约化经营偏离了社会主义轨道。如此的话，就会同坚持和发展中国特色社会主义背道而驰。因此，土地私有化显然是历史的倒退。

2.土地确权流转

2015年农村土地制度改革三项试点工作全面启动，在全国33个地区进行，国土资源部于2017年年中开展了全国农村土地制度改革三项试点督察工作，并部署了深化统筹推进农村土地制度改革三项试点的工作。

到2018年年中，农村土地制度改革三项试点工作阶段性成果显著。其一，集体经营性建设用地入市积极稳妥推进，形成了比较完整的工作制度和政策体系，社会和市场对于入市集体土地的接受程度逐步提高。截至2018年3月，集体经营性建设用地入市地块812宗，面积1.6万亩，总价款约183亿元。其二，在宅基地制度改革方面，各地在宅基地确权登记颁证、加强村民自治管理、探索新的取得方式以及盘活闲置宅基地等方面取得了积极进展。截至2018年3月底，试点地区共办理农房抵押4.7万宗，抵押金额91亿元。其三，征地制度改革试点扎实推进，取得积极成效。[12]

2018年12月，新华社发布《我国拟修法促进农村土地制度改革》，文章指出：“土地管理法、城市房地产管理法修正案草案23日提请十三届全国人大常委会第七次会议审议，以推动农村土地制度改革依法进行。”[13]此举推动了农村土地制度改革的法治进程，让改革工作有了法律保障。

2020年11月，习近平总书记对推进农村土地制度改革、做好农村承包地管理工作做出重要指示，他指出：“开展农村承包地确权登记颁证工作，确定了对土地承包经营权的物权保护，让农民吃上长效‘定心丸’，巩固和完善了农村基本经营制度。新时代推进农村土地制度改革，要坚持把依法维护农民权益作为出发点和落脚点，坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇。要运用农村承包地确权登记颁证成果，扎实推进第二轮土地承包到期后再延长30年工作，保持农村土地承包关系稳定并长久不变。”[14]

农村土地确权，首先要依法确定具有多方面权利内涵的农村土地的集体所有权。以土地承包管理为例，集体土地所有权包含了以下六种权利。发包权，享有对其所有土地或者国家所有依法由本集体使用的农村土地进行发包的权利。调整权，承包合同未约定一般不得调整，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，集体可以对个别农户之间的承包地进行适当调整。收回权，在两种特定情形下集体有权收回承包地：一是承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的；二是承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的。管理权，在根据国家政策法令进行用途管理的基础上，对承包方流转土地承包经营权具有一定的管理权限：一是采取转让方式流转的应当经发包方同意；二是采取转包、出租、互换或者其他方式流转的应当报发包方备案。保护权，集体有权监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为，承包方给承包地造成永久性损害的，集体有权要求承包方赔偿由此造成的损失，确权后有助于清晰界定农村集体土地与城市土地的边界、不同集体之间土地的边界，为强化保护和有效行使集体土地所有权创造条件。收益权，凭借所有权获取经济利益的权利：一是土地被国家征收或其他方式转让享有土地补偿费；二是“四荒地”（荒山、荒沟、荒滩、荒丘）的承包收益归集体享有。

除了依法确定具有多方面权利内涵的农村土地的集体所有权，包括农民的土地承包权、经营流转权、处置权、收益权在内的有效确认也是农村土地确权工作的重点。值得一提的是，切忌因过于放大农地其他权能，而使农村集体土地所有权虚化。在坚持农地集体所有的基础上，要促进传统农业区域农地经营权的正常流转，以提高农地效能。按照依法、有偿、自愿和不改变土地用途的原则，促进农地承包经营权的正常流转。不能在强调农地承包经营“稳定”的前提下，终止农地的调整。农村土地的有限动态调整是必要的，有助于农地承包经营权的流转及规模经营。对于那些已经取得城镇户籍，拥有稳定工作和居住处的“市民化农民”，其在农村承包的土地，村集体应予以收回。对那些主要成员已经去世的农户，并且其他家庭成员已经市民化了，农地无直系亲属继续耕种的，村集体也应予以收回。国家政策不应仅仅强化农地承包制的长期性和固定性，而忽视农村集体在掌握、管理土地资源基础上的调节功能，包括调节村民之间的关系，调节农户与集体的关系。[15]

准确地说，农村土地承包经营权的流转是顺应农业生产力水平提高和应对现实农业变化发展的需要，是各个领域、多方因素共同作用的结果，也是涉及多方利益的错综复杂的系统工程。客观地说，现实的土地流转早于土地流转政策的产生。改革开放之初，农民将全部的土地和精力都投入粮食和其他农业品生产的时候，不存在剩余劳动力和土地流转的空间和可能；伴随着农业的发展，粮食和农产品出现相对过剩，家庭分散经营土地细碎化导致对机械化和科技推广的排斥，农业比较效益低下，农民增收困难，继续耕种土地很难满足农民在求温饱基础上生发出的求富裕的愿望。此时，农业的继续发展客观上要求适度集中土地以利于规模化和集约化经营，而规模化和集约化经营将产生大量剩余劳动力。我国工业化的推进使非农部门尤其是经济发达地区的非农部门相对农业收益更大，需要并能够吸纳部分从农业转移出来的低廉劳动力。农民对土地的依赖性降低，产生了土地流转的期望并催生了土地流转，他们将土地和劳动力资源进行了合理配置，从整体上增加收入。

此外，政府还要培育规范化的农地流转市场，促进农地承包经营权顺利而有效地流转。农民承包地流转与当地土地流转服务水平密切相关。土地流转率高的地方往往是土地流转服务水平较高或土地利用价值较高的地方。在流转服务较弱的地方，特别是在偏远、经济相对落后的地区，出现土地难以流转甚至弃耕撂荒。如贵州、云南等地受自然条件和农业经济发展水平的制约，土地流转价值不高，流转比率明显偏低。在这些流转市场薄弱的地方，需要政府制定相关政策鼓励土地依法、有序流转。经过这些年的试点和实践探索，土地流转出现了一些新特点并取得了一定的成绩。比如，流转方式趋于多样化，人们因地制宜地探索出了出租、转让、联营、互换、反租倒包、土地股份合作、委托第三方经营、土地信托、土地季节性流转、“两换”（宅基地换住房、承包地换社保）等流转方式；土地流转速度有所加快，尽管各地流转土地面积占耕地面积的比例不同，但基本都呈现了流转加快的态势；土地流转市场化程度提高，运用市场价格、流转合约等市场机制将农民分散的土地集中流转给有实力的家庭农场、种植大户或专业合作社，市场机制作用开始显现；土地流转主体趋于多元化，参与流转主体由流转之初自愿参加的普通农民向专业大户、农民专业合作社、家庭农场等发展；土地流转趋于规范化，签订正式合同的农户比例有所提高；政策的引导和合理规划有所加强，党的十八届三中全会以来，中央先后出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等一系列文件对全面深化农村改革做出顶层设计和战略部署，以“三权分置”（即落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权）来应对土地经营权的流转和集中。根据农业农村部对十三届全国人大四次会议第7262号建议的回复，截止到2021年7月，全国已有1239个县（市、区）、18731个乡镇建立农村土地经营权流转市场或服务中心，全国家庭承包耕地流转面积超过5.55亿亩。[16]

3.农地规模经营

从目前实践状况来看，我国农村土地规模经营主要有四种方式。一是实行承包大户的土地规模经营；二是实现以农业产业化龙头带动的土地规模经营；三是实行农民专业合作组织的规模经营；四是以实行与发展集体经营为核心的规模经营，包括村集体土地集中经营、兴办社区集体农场、农民合作农场和股份合作农场等具体形式。有的地方开始组建村集体经济联合体，经济强村联合附近村带动发展，在更大范围内实现土地规模经营。例如，贵州塘约村就是实行以发展集体经营为核心的规模经营。2014年6月，该村走上了一条“党建引领，深化改革，组织起来，共同致富”的乡村振兴之路。用了三年时间，塘约村实现了从省级二级贫困村到“小康村”的华丽转身。2017年，中共贵州省委授予塘约村党总支部“全省脱贫攻坚改革先进基层党组织”称号，国务院扶贫办授予塘约村村支书左文学“2017全国脱贫攻坚创新奖”，时任副总理的汪洋亲自为左文学颁奖。左文学在采访中谈道：“第一步就是要成立合作社。通过流转把村民的承包土地集中到我们办的合作社，搞规模经营，实现效益的最大化。第二步是调整产业结构。村里出去打工的人，搞建筑、跑运输的很多，我们把回来的人组织起来，搞建筑公司、运输公司。”[17]从今后的发展方向来看，我国农村的土地规模经营应当主要发展各种实行集体经营的组织形式，这对于坚持农业发展的社会主义方向、实现共同富裕的目标是极为重要的。

家庭农场的发展也需要土地的适度集中和规模经营，因此也是土地流转的主体之一。自从2008年党的十七届三中全会上“家庭农场”被写入《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以来，家庭农场问题备受关注。在理论方面，我国专家学者对家庭农场的概念、性质、内涵、特征、制度、管理、规模、效益、现状与前景、与其他经营主体和国内外家庭农场比较等方面做了较为详尽的研究考察。这些研究形成了很多有价值的观点，对家庭农场的发展起到了积极的作用。实践中家庭农场的发展也比较快，截至2020年底，全国家庭农场数量已超过300万个。[18]毫无疑问，通过土地流转，使部分耕地向一些家庭农场和种田大户集中，有利于发挥农业的规模效益，提高农产品的商品率，因此，国家是允许和鼓励家庭农场有所发展的。但是如果大规模地发展家庭农场，或者允许工商资本下乡去圈占耕地，则只能培植出一大批耕地农场主，这是发展资本主义农业现代化的思路。所以，我国农业现代化的正确发展道路，只能是通过实行“第二个飞跃”——发展集约化的集体经济，即必须坚持社会主义方向，防止出现私有化的偏差。某些学者极力主张土地私有化，企图借土地流转之机，发展到私有化道路上去。在个别省市地区的个别村庄，有个别人私自进行土地买卖交易，这是不允许的，是与中央精神相违背的，必须遏止。

对于过高认识和评价家庭农场地位和作用的做法，也应慎重。兴办一些家庭农场虽正逢其时，适应社会主义初级阶段的国情和现阶段的生产力水平，但还属于个体经济的范畴，不属于真正的集体经济，只不过是在个人（家庭联产承包）基础上的经营规模扩大化而已。这与邓小平主张的农业改革发展“第二个飞跃”的高水平集体经济不是一回事。家庭农场严格说来还属于“第一个飞跃”的范畴，是为实现适度规模经营和集约化经营的“第二个飞跃”和发展集体经济做准备。但是我们也要注意，社会主义制度下家庭农场的性质毕竟应有别于资本主义的家庭农场，其中一个主要区别是土地集体所有制是家庭农场发展的基础与前提，并能为家庭农场的发展提供良好的制度保障。土地集体所有制在一定程度上可以制约土地过度或大规模集中和兼并，避免土地的兼并和私有化对家庭农场的冲击。所以，从本质上看，家庭农场仍然是统分结合的双层经营体制下家庭经营层内部的优化整合，这种偏重家庭式的经营方式仍需要集体经营层的统筹、管理和协调，通过集体规划建立各种集体经济性质的合作经济组织，实现对家庭农场的整合、服务和调控。

另外，土地在当前的打工经济中发挥着重要的背后支撑作用，虽然离开了农业，但很多农民工并没有离开土地的保障。因为土地是依托集体成员的资格进行分配，而不是以市场化交易的方式进行，这极大地减少了农民生存的风险性，尤其对村庄中的“弱势农民”而言。在土地的集体所有制度下，农户都能基于村庄成员资格获得土地，从而在一定程度上避免了因土地自由流转可能引发的不均。虽然在农村土地集体所有制的实践中不乏村干部为谋取私利而偏离农户整体利益的事实，但个别村干部的问题却不等同于土地集体所有制的问题。前者可以通过基层组织和基层民主的建设来完成，土地集体所有制本身具有的功能不能因此而废弃。在一定意义上，“出可进城打工，退可回村务农”的弹性城乡互动机制，正是我国改革开放以来形成的极具中国特色的一项制度安排。[19]土地流转不仅是经济问题，还是有关公平、稳定的政治问题和社会问题。对待土地流转问题要慎重，要把握土地流转的正确方向。土地问题的最终解决依赖于生产力的发展，土地流转的速度和规模要和我国现阶段农业生产力水平相适应，和农村劳动力向非农产业转移的规模相适应，和国家为农民提供的社会保障的完善程度相适应。有条件的地方可以适度规模经营，不具备条件而强制性地加速土地流转，通过剥夺农民土地而减少农业人口的做法是危险的。一旦大量农民在土地流转中失去了安身立命的耕地，又无法充分就业，势必发生社会动荡。

因此，土地流转要尊重农民的意愿和保障农民权益，为流转农民再就业进行培训，可以尝试将部分流转资金打入农户的社会保障和医疗保障账户为其长期生计打算。尽快完善土地流转的相关法律法规，明确土地流转的权利主体和各方的权利边界，对土地流转原则、补偿标准、收益分配、程序、争端处理等内容做出明确规定。加强对农民的普法教育，强化农民的法治意识，使农民明确自身权益并懂得运用法律手段捍卫自身经济利益。规范土地流转用途管制，建立农业用地特别是基本农田的严格管理制度，严格禁止和严厉查处农业用地变为建设用地或变为事实上建设用地的“擦边球”行为。建立严格的耕地保护的领导责任制。规范政府在土地流转中的职能，为土地的合理利用提供制度保障，为土地流转的有序进行提供良好的环境。对政府强制土地流转和侵犯农民权益的行为要建立严格的问责和严厉的责任追究制。对工商资本下乡兴办农产品加工和销售服务等辅助行业，应当鼓励和扶持，而对资本下乡去圈占耕地则应当有严格的规范和有效的限制，引导其发挥正面的作用，防止资本下乡大量兼并农民土地，避免中小农户在生产领域因为大资本的排挤而破产。国家在鼓励、支持和帮助农业发展生产、农民增产增收、勤劳致富的同时，还应当打破城乡二元结构，建设城乡一致、覆盖全民的社会保障制度，完善农村最低生活保障和合作医疗制度，健全土地流转农民养老保障制度，减少土地流转后农民的后顾之忧。发挥市场机制在土地流转中的作用，建立运作高效、服务周到的中介体系和服务网络，提供流转信息，实现从农民自发流转向以中介组织为媒介的有序化、规范化流转转变。(www.daowen.com)

[1]范希春.邓小平思想评传（1977—1997）［M］.北京：人民出版社，2010：102.

[2]邓小平.邓小平文选：第二卷［M］.北京：人民出版社，1994：315.

[3]邓小平.邓小平文选：第二卷［M］.北京：人民出版社，1994：316.

[4]新时期农业和农村工作重要文献选编［M］.北京：中央文献出版社，1992：60.

[5]宋洪远.中国农村改革三十年历程和主要成就［N］.中国经济时报，2008-04-24.

[6]拥抱新时代　担当新使命——习近平参加党的十九大贵州省代表团审议侧记［N］.人民日报，2017-10-20.

[7]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第三卷［M］.北京：人民出版社，1995：480-481.

[8]十八大以来重要文献选编（上）［M］.北京：中央文献出版社，2014：670.

[9]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第三卷［M］.北京：人民出版社，1995：298.

[10]龚云.新集体经济策论——“中国经济社会发展智库第6届高层论坛”综述［J］.马克思主义研究，2012（9）：153-158，2，161.

[11]邓小平.邓小平文选：第二卷［M］.北京：人民出版社，1994：315.

[12]中华人民共和国农业农村部.农村土地制度改革三项试点阶段成果显著［EB/OL］.（2018-05-29）http：//www.gov.cn/xinwen/2018-05/29/content_5294521.htm.

[13]新华社.我国拟修法促进农村土地制度改革［EB/OL］.（2018-12-23）http：//www.gov.cn/xinwen/2018-12/23/content_5351397.htm.

[14]习近平对推进农村土地制度改革、做好农村承包地管理工作作出重要指示［EB/OL］.（2020-11-02）http：//www.gov.cn/xinwen/2020-11/02/content_5556705.htm.

[15]周建明.论新形势下农村建设中组织起来的重要意义［J］.马克思主义研究，2013（3）：60-66.

[16]中华人民共和国农业农村部对十三届全国人大四次会议第7262号建议的回复［EB/OL］.（2018-04-03）http：//www.moa.gov.cn/govpublic/zcggs/202107/t20210706_6371063.htm.

[17]王芳.左文学：走出“塘约道路”——访第十三届全国人民代表大会代表左文学［J］.经济，2018（6）：36.

[18]产后节粮减损大有可为［N］.经济日报，2021-09-23.

[19]于金富，徐祥军.实践邓小平“两个飞跃”思想 坚持发展集体经济［J］.马克思主义研究，2010（10）：34-41.