1.承包经营权流转

从“大包干”到后来的“家庭联产承包责任制”，再到现在的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，我国农村集体经济基本经营体制不断自我完善。经营政策的不断演变稳定了农村土地承包关系，实现了土地承包关系长久不变，赋予了农民充分而有保障的土地承包经营权。[11]

发端于20世纪80年代，在沿海发达地区兴起的自发性农村土地承包经营权流转，伴随着我国工业化和城市化进程，逐步蔓延到内地。弃农打工和规模经营的利益驱使一方面提升了土地流转的规模和速度，另一方面也导致大量的土地撂荒和土地纠纷。因此规范和促进农村土地承包经营权流转显得必要而紧迫，国家开始谨慎地逐步放开土地承包经营权流转。

1982年《中华人民共和国宪法》规定：“任何组织或者个人都不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”但是，1984年1月1日，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》中提到“鼓励土地逐步向种田能手集中”，并指出，“社员在承包期内……也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包”。这是国家首次在土地流转政策层面上呈现松动迹象。随后，1986年1月1日，《中共中央国务院关于一九八六年农村工作的部署》再次强调并鼓励耕地向种田能手集中，并指出要发展适度规模的种植专业户。这也明确显示国家鼓励土地流转的信息。1988年，国家对《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》进行修订，指出“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让”，这是国家从法律高度首次对农村土地流转进行了肯定。

1993年，《中华人民共和国农业法》规定：“在承包期内，经发包方同意，承包方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者。”同年11月5日，《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》进一步指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。”在政策的推动下，农村土地流转方式得到了丰富和发展。比如，在西北黄土高原经济较落后的地区出现了“四荒地”使用权拍卖，一些经济发达地区出现了“股份合作制”。1995年3月28日，在《国务院转批农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》中，强调建立健全土地承包经营权流转机制，同时指出，“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延续和发展”，并对农村士地流转做出一些较为具体的规定。2001年12月30日，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》对相关农村土地流转政策进行了进一步界定，是在新的历史时期指导农村土地流转稳步推进的重要的规范性文件。2002年5月28日，《农业部关于贯彻落实〈中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知〉的通知》，再次强调要加强土地使用权流转，并指出推进农村土地流转，对于促进农业、农村经济社会发展，维护农村社会稳定有着重要的现实意义和深远的历史意义。

2003年3月，《中华人民共和国农村土地承包法》正式在全国范围内实施，以法律形式肯定了土地承包经营权流转，并对土地流转的方式做了界定。同年，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定：“承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更。采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。”这对流转土地的经营权证管理进行了规定。2005年1月7日，经农业部第二次常务会议审议通过的《农村土地承包经营权流转管理办法》，较为全面地对农村土地流转进行了规定，对于维护土地流转主客体权益，规范农村土地流转行为和市场提供了依据。2008年，《农业部关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》重点强调了加强和完善农村土地流转的管理和服务，这是新时期推进农村土地流转制度改革完善的纲领性文件。2010年1月1日，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调节仲裁法》实施，实现了土地流转纠纷调处、农民土地权益保障的有法可依。

伴随我国土地流转相关法律法规的充实和完善，国家政策也相应调整，对促进农村土地流转发挥着积极的推动作用。从2005年到2013年《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》等9个中央一号文件，继续强调土地流转要遵循“自愿、有偿、依法”三原则，要发展土地适度规模经营，不得强制流转；进一步探索建立土地流转机制，逐步用法律规范土地流转；做好农村土地流转的管理和服务工作，健全土地承包经营权流转市场，加强土地流转中介服务。这个阶段一系列政策的出台，体现了中央政府对土地流转制度的新认识和新判断，表明了土地承包经营权流转是现阶段农村发展的必由之路。

2005年，《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》提出：“针对一些地方存在的随意收回农户承包地、强迫农户流转承包地等问题，各地要对土地二轮承包政策落实情况进行全面检查，对违反法律和政策的要坚决予以纠正，并追究责任。要妥善处理土地承包纠纷，及时化解矛盾，维护农民合法权益。尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利，尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权。承包经营权流转和发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防止片面追求土地集中。”

2006年，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出：“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。”

2007年，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，加快征地制度改革。”加上2007年出台的《中华人民共和国物权法》等一系列法律、政策，进一步推动了土地承包经营权的流转。

2008年，《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出：“各地要切实稳定农村土地承包关系，认真开展延包后续完善工作，确保农村土地承包经营权证到户。加强农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度。继续推进农村土地承包纠纷仲裁试点。严格执行土地承包期内不得调整、收回农户承包地的法律规定。按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。农村土地承包合同管理部门要加强土地流转中介服务，完善土地流转合同、登记、备案等制度，在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题，依法制止乡、村组织通过‘反租倒包’等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。”2008年10月，党的十七届三中全会提出了“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

2009年，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出：“建立健全土地承包经营权流转市场。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。”“抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。强化对土地承包经营权的物权保护，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织；稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。”

2010年，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》指出：“继续做好土地承包管理工作，全面落实承包地块、面积、合同、证书‘四到户’，扩大农村土地承包经营权登记试点范围，保障必要的工作经费。加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。严格执行农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，加快构建农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。”(www.daowen.com)

2012年，《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》指出：“按照依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，促进农业生产经营模式创新。加快推进农村地籍调查，2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，稳步扩大农村土地承包经营权登记试点，财政适当补助工作经费。加强土地承包经营权流转管理和服务，健全土地承包经营纠纷调解仲裁制度。加快修改土地管理法，完善农村集体土地征收有关条款，健全严格规范的农村土地管理制度。”

2013年，《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》指出：“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度。规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设。”

2.专业合作社兴起

从1994年起，国家农业综合开发办公室从农业综合开发资金中拿出一部分资金，专门用于扶持农业产业化经营项目。农业产业化经营包括“公司+农户”“公司+专业合作社+农户”等组织形式。农业产业化经营目的是促进规模经营，提高农业生产的市场化组织程度。农民专业合作社正是在国家大力扶持农业产业化经营的政策背景下兴起的。

1999年7月29日，《国务院办公厅转发农业部等部门关于当前调整农业产业结构若干意见的通知》，提出一系列发展农民合作经济组织的措施。如，大力开拓农产品市场，鼓励和支持农民组织起来进入流通领域；发展专业协会、产销服务队等多种形式的农民专业合作经济组织，逐步建立以农民及其合作经济组织为主体的农业社会化服务体系；在农民自愿的基础上，引导和支持乡村集体经济组织开展产品销售、生产资料统一供应、农业科技推广等服务；制定农民专业合作经济组织规章制度，规范运作行为，保障合法权益；要大力发展和规范农民经纪人队伍；农村供销合作社和信用合作社要按照合作制的原则，真正办成农民自己的合作经济组织。

2002年12月28日发布的修订的《中华人民共和国农业法》提出：“国家鼓励农民在家庭承包经营的基础上自愿组成各类专业合作经济组织。农民专业合作经济组织应当坚持为成员服务的宗旨，按照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则，依法在其章程规定的范围内开展农业生产经营和服务活动。农民专业合作经济组织可以有多种形式，依法成立、依法登记。任何组织和个人不得侵犯农民专业合作经济组织的财产和经营自主权。”同时，它将农业生产经营组织概括为农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。

2004年，新世纪首个中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，明确提出“积极推进有关农民专业合作组织的立法工作”，并提出：“从2004年起，中央和地方要安排专门资金，支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务。有关金融机构支持农民专业合作组织建设标准化生产基地、兴办仓储设施和加工企业、购置农产品运销设备，财政可适当给予贴息”。该文件提出了建立合作社的财政扶持政策，并将财政扶持的目标锁定在农业生产与经营领域。这说明，中央将农民专业合作社作为农产品营销主体重点培育。

2006年，中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，加快立法进程，加大扶持力度，建立有利于农民合作经济组织发展的信贷、财税和登记等制度”，从而初步确立了从财政、信贷和税收三方面扶持合作社的基本政策框架。同年，《中华人民共和国农民专业合作社法》出台，将农民专业合作社定义为“在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”。同时，该法指出：“农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。”

2008年，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要“按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。并多次提出要在完善农村基本经营制度、建立健全农村金融体系、加快农业科技创新体系建设、创新农村社会管理等领域发挥农民专业合作社的作用。

2013年开始实施的新修订的《中华人民共和国农业法》指出：“国家鼓励农民在家庭承包经营的基础上自愿组成各类专业合作经济组织。农民专业合作经济组织应当坚持为成员服务的宗旨，按照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则，依法在其章程规定的范围内开展农业生产经营和服务活动。农民专业合作经济组织可以有多种形式，依法成立、依法登记。任何组织和个人不得侵犯农民专业合作经济组织的财产和经营自主权。”

同年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。”