1949年以来，中国土地管理体制大体经过了分散管理模式、专门管理模式到综合管理模式的三个阶段。

1）分散管理模式阶段

1949年7月制定的《中央人民政府组织法》规定，政务院内务部下设的地政局，作为全国土地管理机构统一管理土地相关的工作。以后随着政府管理部门分工的细化，土地管理工作逐渐向各个部门分散。1952年城市基建规划移交建筑工程部；1954年国家撤销地政局，在农业部设土地利用总局；1956年将土地利用总局与有关部门工作人员集中组合成立农垦部；城市房地产管理移交新成立的城市服务部；内务部仅保留土地遗留问题处理；等等。

1982年又确定农牧渔业部设置土地管理局，行使国务院授权归口管理全国土地职能。但由于受旧体制的阻碍、干扰和影响，土地管理工作混乱，不能真正起到统管的作用。

2）专门管理模式阶段

1986年，针对全国土地资源紧缺情况，在国务院100次常务会议上，确定全国城乡土地资源统一管理体制，决定成立直属国务院的土地管理机构——国家土地管理局，负责全国土地、城乡地政的统一管理工作。从此，我国土地管理由多头分散管理转变为集中统一专门管理。并在我国形成了中央、省、市（地）、县（市）、乡（镇）五级土地管理体制。

3）综合管理模式阶段

（1）国土资源部实施土地、海洋、矿产资源统一管理

1998年国务院机构改革，组建了中华人民共和国国土资源部。国土资源部是由主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的国务院组成部门。至此，我国从陆地到海洋，从土地到矿产，实行了集中统一的管理。

（2）建立土地垂直管理体系(www.daowen.com)

2003年年底，我国决定取消省以下的土地分级管理体系，实行省以下土地垂直管理体制，即省级以下土地管理部门的官员将主要由上级土地管理部门管理。事实上，1986年面临改革开放后的第一次圈地浪潮，我国自上而下成立了专门的土地管理机构，开始实行城乡土地统一管理。进入20世纪90年代，面对第二次圈地浪潮，建设用地的主要审批权开始上收到中央和省级政府来行使，实行集中化的分级管理。这一次改革则实现了土地管理机构人事权力的上收。土地管理体制发生的几次变革，深刻反映了作为发展中的人口大国和土地资源紧缺国家，我国在土地资源利用和管理上面临的一系列深层次矛盾和冲突。

在实践中，地方政府承担的土地资源公共管理职能和国有土地资产管理职能要由地方政府土地管理部门来具体执行，这就决定了地方土地管理部门处于地方政府和上级土地管理部门不同工作目标的聚焦点上。在分级管理体制下，一方面，地方土地管理部门在业务上受上级土地管理部门的指导，在分级土地利用总体规划控制下，按照上级核定的用地计划指标，安排建设用地，保护开发补充耕地，执行土地资源利用公共管理职能；另一方面，地方土地管理部门还要按照地方政府的经济社会发展规划和实际需要保障各类建设用地，按照地方政府的要求代行国有土地资产管理职能。

由于作为地方政府的一个职能部门，地方土地管理部门主要领导人的人事任免权在本级地方政府，因此，地方土地管理部门不得不完全听命于本级地方政府，土地管理部门自上而下的规划管制、计划控制、用地审批等管理措施的落实受到严重干扰。实际上，许多违法用地都得到了当地地方政府及其土地管理部门的事前默许，甚至一些地方政府的土地管理部门在本级政府的压力下和用地者合谋变相转用、占用耕地。实行省以下垂直管理，目的是通过强化部门的条条管理，以此来约束地方政府的行为。

当然，实行省以下垂直管理，可能会加大条条和块块之间一些新的摩擦。比如，在建设用地审批方面，由于中央政府和省级政府拥有主要的用地审批权和人事权，在部门垂直管理的监督约束下，如何提高用地审批效率，及时、有效、合理地保障各类建设用地，这类问题如果处理不当就有可能成为新的矛盾焦点。

（3）土地督察制度全面推进

2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）正式提出建立国家土地督察制度；2006年7月，国务院办公厅印发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号），决定建立国家土地督察制度，由国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。设立国家土地总督察、副总督察，负责组织实施国家土地督察制度。在国土资源部设立国家土地总督察办公室，向地方派驻9个国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。2008年，国务院起草《国家土地督察条例》，进一步加强对土地违规违法严重地区和突出性问题的专项督察力度，保持土地督察高压态势，遏制影响耕地保护和土地调控政策落实的土地违规违法行为，主要包括擅自调整土地利用总体规划、非法占用耕地和基本农田进行非农建设、未批先用及违反土地供应政策等行为。

（4）自然资源部实施国土资源全面集中统一管理

2018年国务院再次进行机构改革，以国土资源部为基础，并入水、森林、草原等其他自然资源的监管职责，组建自然资源部，形成了国土范围内土地、海洋、矿产、水资源、森林和草原等全部自然资源从调查、确权登记、评价、规划、利用、保护、修复和管理的全面集中化统一管理。