根据推动制度变迁的力量主体不同，可以把制度变迁分为“自下而上”的制度变迁和“自上而下”的制度变迁。所谓“自下而上”的制度变迁，是指由个人或一群人，受新制度获利机会的引诱，自发倡导、组织和实现的制度变迁，又称为诱致性制度变迁。所谓“自上而下”的制度变迁，是指由政府充当第一行动集团，以政府命令和法律形式引入和实行的制度变迁，又称为强制性制度变迁。我国土地更新制度发展可以分为三个阶段。第一阶段始于土地有偿使用制度改革，呈现强制性制度变迁特点；第二阶段始于土地储备制度建立，呈现为强制性制度变迁特点；第三阶段始于转型期制度优化，呈现诱发式制度变迁特点。

1）第一阶段：制度协议与补地价为主

土地有偿使用制度变革属于国家的一项大制度变革，呈现出典型的强制性制度变迁特点。土地有偿使用制度改革明晰了出让转让土地使用权的权能，将效率低下的计划配置资源的方式转向市场竞争机制配置，发挥了市场的多元化盘活的作用，提高了土地配置效率。然而，土地有偿使用制度初始实行时期，主要通过协议出让和补偿地价方式出让，满足了土地使用权人权益和盘活土地的制度需求，却忽略了土地所有者的收益权和土地供应的政府管控权，导致土地盘活过程中，国有土地资产收益大量流失，制度供给明显缺失合理和公平。

2）第二阶段：土地收储为主

土地储备制度实施来源于政府公权力的强制干预，亦属强制性制度变迁。通过全国实施土地储备制度，政府收回了盘活土地的处置权和土地增值的收益权。这一时期，存量土地重建盘活以政府为主导。同时规定：非经营性用地变更为经营性用地亦须纳入招拍挂市场。严格的管控制度，虽然提升了土地一级市场的公开和透明，但也赋予了国家政府垄断土地供应的权利和路径，阻碍了市场机制对存量土地再利用的配置作用，形成相对无效率的产权结构安排。同时，在确保土地增值收益收归国有的同时，还剥夺了原使用权人的利益。制度不足使得城市更新和土地最高最佳使用的调节力量无法通过潜在的巨大市场发挥作用。于是出现了大量违规现象，如旧城区和旧厂房改商业、工厂改旅馆公寓、住宅沿街开店、公寓内办学办公、学校破墙经营三产和厂房出租办公等。盘活缺乏制度监控，呈现土地资产流失和缺失公平的一种表现形态。这一时期，产权人的权益过度占有和被过度占有同时存在。

3）第三阶段：多种更新路径创新

这一阶段，土地更新盘活创新主要体现两大主要方向。(www.daowen.com)

（1）盘活路径，政府主导的土地收储单一路径向多元化模式和多样化路径转变

土地储备制度下，土地实现了“一个口子进，一个口子出”，避免了多头供地的格局，但这种模式下政府处于强势地位，扮演着运动员和裁判员的双重角色。抑制了原土地使用权人通过自行用途改变、拆除重建等方式进行二次开发的意愿，使得土地运作方式单一，不适应市场需求，阻碍了多种路径实施土地盘活的可能。为此，我国众多城市都在积极探索土地回购，土地、房地产或项目转让、容积率挖潜、增资扩建、用地功能转变、自行开发或部分转让，土地或房产分割转让、提高配套比例等各种盘活路径。实践中，存量土地盘活路径已经开始由政府主导的土地收储单一方式向多主体参与的多元化模式和多样化路径转变。

（2）土地再开发增值收益由归属政府向公私分享转变

土地收储制度下土地增值收益归属于政府，原土地使用权人只能收到现状条件的房地产补偿。可以说，政府利用土地收储制度垄断了土地增值收益，使得土地规划条件改变后的巨大价值增值被政府全部攫取。这种方式忽略了原土地使用权人本应享有的土地发展权，导致公平和效率的缺失，在实践中越来越难以取得原土地使用权人的更新合作。因此，大部分城市政策在此方面开始突破，通过设计不同的利益分配机制，旨在允许原土地使用权人共享土地增值收益，以激励其盘活意愿。

需要指出的是，各地出台的盘活政策不尽一致，产权流转方式及利益分配各城市自行一套。国家土地更新顶层制度供给仍然滞后，相关政策尚需协同。