1.产权管制

土地用途登记。用途登记是土地用途管制的法律保障，我国目前正在全国范围内实施不动产登记。通过不动产登记，明确土地权利人的土地用途，并登记造册，这样既保障了权利人土地用途的权利，规定了其义务，又体现了土地用途的管制。登记为农业用地的，享有农业用地的利用权利，登记为耕地的享有耕地权，登记为林业用地的享有种植树木的权利，登记为建设用地的则享有土地上建筑的权利。

2.规划管制

从规划管理视角来看，国土空间规划、土地用地分区规划、主体功能区划分和三线控制等各项规划均是用途管制的龙头，是用途管制的基本依据。用途管制则是落实规划的重要手段。

（1）国土空间规划管制

所有与土地利用相关的法定规划，如土地使用规划、城乡建设规划、土地保护规划及土地利用计划等其他专项规划等都是土地用途管制的基本依据。国家最新构建的多规合一国土空间规划体系是各项规划的总抓手。

（2）土地用途分区管制

土地分区是规划的一种方法。土地利用分区是指在土地适宜性基础上，结合经济社会发展需要，按照土地基本用途（主导用途）划分用途区域以及制定分区管制规则的行为。土地利用分区管制是土地用途管制的重要手段。分区管制规则包括每个用地区的土地利用方向（主导用途）和土地利用变更方向，同时制定土地利用程度与效益的管控指标。

基本农田保护区管制。区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道路、水利、农田防护林及其他农业设施；禁止在基本农田保护区内进行非农建设和破坏基本农田的活动；在基本农田保护区内，一律不得安排非农建设项目，国家重点建设项目无法避开区内基本农田的，应经法定程序修改规划，并按规定严格审批用地。

城镇村建设用地区管制。区内土地主要用于城镇、农村居民点建设，与经批准的城市、建制镇、村庄和集镇规划相衔接；城镇村建设应以旧城改造为主，优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；区内农用地在批准改变用途之前，应当按现用途使用，不得荒芜。

独立工矿区管制。区内土地主要用于采矿业以及其他不宜在居民点内安排的用途；土地使用应符合经批准的工矿建设规划及相关规划，新增规模应按照国家规定的行业用地标准定额严格控制，严禁超标占地；应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；区内农用地在批准改变用途之前，应当按现用途使用，不得荒芜。

生态环境安全控制区管制。区内土地以生态环境保护为主导用途；土地使用应符合经批准的相关规划；区内影响生态环境安全的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；区内土地严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。

（3）主体功能区管制

主体功能区划分是国土空间开发保护的基础制度，是其他规划在空间开发和布局的基本依据。按开发方式划分，国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域，其中“开发”特指大规模高强度的工业化城镇化开发；按开发内容划分，则分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级划分，则分为国家和省级两个层面。为了将国家和省级层面主体功能区战略格局在市县层面落地，要进一步划定城镇空间、农业空间、生态空间“三区”，和对应的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线“三线”。

对于优化开发区域，要减少工矿建设空间和农村生活空间，适当扩大服务业、交通、城市居住和公共设施空间，扩大绿色生态空间，控制城市蔓延扩张、工业遍地开花和开发区过度分散；重点开发区域，应适度扩大先进制造业空间，扩大服务业、交通和城市居住等建设空间，扩大绿色生态空间，减少农村生活空间；作为农产品主产区的限制开发区域，应加强土地整治、实施土壤改良、控制开发强度、优化开发方式，发展循环农业；作为重点生态功能区的限制开发区域，应对各类开发活动进行严格管制，严格控制开发强度，城镇建设与工业开发要依托现有资源环境承载能力相对较强的城镇集中布局、据点式开发，禁止成片蔓延式扩张，原则上不再新建各类开发区和扩大现有工业开发区的面积，实行更加严格的产业准入环境标准；禁止开发区域要依据法律法规规定和相关规划实施强制性保护，严格控制人为因素对自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的干扰，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，引导人口逐步有序转移，实现污染物“零排放”，提高环境质量。

根据不同主体功能定位要求，合理确定城镇、农业、生态三类空间的适度规模和比例结构：城镇空间占比，要按照优化开发区域、重点开发区域和农产品主产区、重点生态功能区依次递减；农业空间占比，在农产品主产区的市县应高于50%；生态空间占比，在重点生态功能区的市县应高于50%。“三区三线”划分是国土规划的重要内容，“三区三线”管制是统一各类空间性规划用途管控的核心。从用途管制视角来看，三线控制的强制特征是用途管制红线。

3.行政审批管制

我国实行以用途管制为中心的土地审批制度，包括农用地转用审批制度和建设项目用地审批制度。

（1）农用地转用审批制度

国家严格限制农用地转为建设用地，凡是建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，都必须依法办理农用地转用审批手续。

审批权限。按照《土地管理法》有关规定，建设占用土地，农用地转为建设用地的审批权限如下：省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，以及国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地，由国务院批准；在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准；在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准；上述以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

审查内容。一是农用地转用是否与土地利用总体规划明确的土地用途相符；二是农用地转用是否与土地利用年度计划及该计划下达的建设用地控制指标相符；三是农用地转用是否符合国家制定的建设用地供应政策。

审批流程。农用地转用必须符合相关规划，经确认可以用于建设的农用地，用地单位编制建设项目可行性论证并向建设部门提交用地申请，建设部门审查符合后颁发建设项目的《选址意见书》；再向同级国土资源局提出用地预审申请，核发《建设项目用地预审报告书》；用地单位凭《建设项目用地预审报告书》在建设部门、环保局等地办理立项、规划、环保许可等手续，并缴纳各项审批费用；再持以上审批文件，向原预审的国土资源局提出项目用地的正式申请；后由各级人民政府根据土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划等对农用地转用方案进行审批。

（2）建设项目用地预审制度

国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行审查。(www.daowen.com)

预审权限。用地预审实行分级管理，原则上，国家批准的项目由国土资源部预审，省级批准的项目由省国土资源厅预审，市级批准的项目和土地利用总体规划确定的市区、县城区范围内的项目用地由市国土资源局预审，其余项目由县级土地管理部门预审；市级以上预审的项目，由县级土地管理部门依据规划初审合格，出具预审意见后逐级上报预审。

审查内容。项目的选址是否与土地利用总体规划相符合，是否与国家供地政策和法律、法规规定的条件相符合；建设项目用地规模是否与建设用地指标的规定相符合；建设项目需占用耕地的，要确定补充耕地初步方案可行与否；征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；建设项目用地牵扯到需要修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。

预审流程。由建设单位提出用地预审申请，报国土资源管理部门进行审批。

4.用地指标管制

指标平衡管理是我国土地用途管制的重要管理方式和手段，也是我国独具特色的土地保护手段。主要包括新增建设用地指标管理制度、基本农田占补平衡制度和建设用地增减挂钩制度。

1）新增建设用地指标管理

新增建设用地指标为新增建设占用农用地、未利用地，即农用地、未利用地转为建设用地的控制规模，包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。新增建设用地类型划分为城镇村建设用地指标和能源、交通、水利、矿山及军事设施等独立选址的重点建设项目用地指标。

我国对新增建设用地指标的管理实行“总量控制、统一分配、层层分解、指令性管理”体制。新增建设用地指标分配围绕土地的自然属性和社会属性来展开，旨在时间上和空间上进行合理的安排、平衡和分解，达到社会、经济和生态效益的综合最大化。对新增建设用地指标分配的管控，通过土地利用总体规划和土地利用年度计划来实现，实践中通常依据省域GDP、固定资产投资等反映经济发展水平的指标进行分解下达。从技术层面，即在土地利用总体规划中，依据上级规划确定的各项土地利用目标和管理政策措施，将新増建设用地指标通过测算分解到下级规划中。

2）基本农田占补平衡制度

《基本农田保护条例》规定，基本农田是“根据一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地”。基本农田保护是指为了保障国家粮食安全和经济社会的可持续发展，而采取行政、法律、技术或经济的方法对基本农田实施的特殊保护，应包含数量和质量双重保护。

自20世纪80年代以来，国家出台了一系列与基本农田保护相关的政策制度和法律法规，根据《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》和国土资源部制定的有关规章中的规定，基本农田保护制度可以概括为八个方面：基本农田保护规划制度，基本农田保护区制度，占用基本农田审批制度，基本农田占补平衡制度，禁止破坏和闲置、荒芜基本农田制度，基本农田保护责任制度，基本农田地力建设和环境保护制度，基本农田监督检查制度。这八项制度中，基本农田占补平衡制度是核心和关键。

基本农田占补平衡是指“建设占用多少基本农田，就必须补划数量相等、质量相当的耕地，确保本行政区域内土地利用总体规划确定的基本农田面积不减少”。根据规定，非农建设占用耕地的，建设单位必须依法履行补充耕地义务，无法自行补充数量、质量相当耕地的，应当按规定足额缴纳耕地开垦费。地方各级政府负责组织实施土地整治，通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，落实补充耕地任务。

实行省域内补充耕地指标调剂管理。县（市、区）政府无法在本行政辖区内实现耕地占补平衡的，可在市域内相邻的县（市、区）调剂补充；仍无法实现耕地占补平衡的，可在省域内资源条件相似的地区调剂补充。各省（自治区、直辖市）政府负责统筹落实本地区年度补充耕地任务，确保省域内建设占用耕地及时保质保量补充到位。

实施补充耕地国家统筹。根据各地资源环境承载状况、耕地后备资源条件、土地整治新增耕地潜力等，分类实施补充耕地国家统筹。耕地后备资源严重匮乏的直辖市，新增建设占用耕地后，新开垦耕地数量不足以补充所占耕地数量的，可向国务院申请国家统筹；资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省份，对由于实施国家重大建设项目造成的补充耕地缺口，可向国务院申请国家统筹。经国务院批准后，有关省份按规定标准向中央财政缴纳跨省补充耕地资金，中央财政统筹安排落实国家统筹补充耕地任务所需经费，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务。

3）建设用地增减挂钩制度

建设用地增减挂钩内涵。指在符合规划的基础上，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和相等面积拟用于城镇建设的地块（即建新地块）进行置换，实现耕地总量不减少、建设用地总量不增加、城乡建设用地布局更加合理的目标。建设用地增减挂钩的本质一是盘活低效、空闲的建设用地，二是通过指标置换控制农转非用地指标。

建设用地增减挂钩模式。通过长期的试点探索，我国形成了两种典型增减挂钩模式：一是试点城市普遍采取的指标周转模式；二是重庆创新的地票交易模式。

（1）指标周转模式。是指区县政府将符合条件的农村建设用地和城市周边的农用地共同组建为“挂钩”项目区，项目区由建新区（安置区和留用区）和拆旧区组成，区县政府通过周转指标的使用和归还，在保障农民利益不受损的前提下，推进建新区和拆旧区的土地置换。

指标周转模式的具体运作流程包括周转指标的获取、周转指标的使用与农民安置、周转指标的归还三个阶段。第一阶段，各区县国土部门以本地区的农村建设用地复垦潜力和城市建设用地需求为基础，结合本区域土地利用总体规划，编制“挂钩”专项规划和实施计划，并确定项目区（拆旧区、建新区和安置区）的规模、布局以及农民的补偿和安置标准。市国土部门根据全市总体情况向国土资源部申请“挂钩”周转指标，申请获得批准后，由国土资源部下发“挂钩”周转指标。第二阶段，获得周转指标后，区县国土部门筹措资金对拆旧区农民进行补偿安置，并将周转指标优先用于农民安置房和基础设施配套建设，节余的建设用地指标用于建新区工业发展和城市建设使用。第三阶段，区县国土部门需要在三年内完成对拆旧区农村建设用地的复垦工作，以归还先期使用的周转指标。

指标周转模式的运作具有“政府主导”“自上而下”“先用后补”等特点。

（2）地票交易模式。地票就是将农村集体建设用地复垦为耕地后，产生的一种有偿用地指标。这种指标可以在农村土地交易所进行交易，以实现建设用地的城乡置换。

地票交易模式的运作包括地票的产生、地票的交易与农民补偿、地票的落地三个阶段。第一阶段，农村土地权利人（包括农村集体经济组织、农民家庭及拥有土地权属的其他组织）根据自身需求，将闲置的农村建设用地向区县国土部门提出复垦申请，由区县国土部门对申请复垦的地块和农村土地权利人的资格进行审核，并对符合复垦条件的土地予以批准并进行复垦，由市级国土部门进行验收，并对验收合格的地块下发“挂钩”指标凭证，即地票。第二阶段，获得地票的土地权利人将地票委托给区县国土部门进行操作，区县国土部门定期将本区域的地票投放到农村土地交易所；农村土地交易所将投入到本所的零散地票进行打包，并定期组织公开拍卖，出价高者购得地票，成交后的地票价款在扣除复垦成本、融资成本和管理成本后全部返还给农村土地权利人作为补偿。第三阶段，购得地票的土地权利人首先在全市规划区内（建设留用地）选择拟落地地块；对于拟落地地块，政府按照征地流程对其进行征收，并通过招拍挂方式出让土地，购得地票的权利人还需在此轮竞购中获胜，地票指标才可以最终落地，此时地票可冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。如果购得地票的权利人没能在此轮竞购中获胜，那么地票由政府原价收回。

地票交易模式下，购得地票是获取土地进行经营性开发建设的前提条件，地票交易模式的运作具有“市场主导”“自下而上”“先补后用”等特点。