1.土地用途管制内涵

土地用途管制是指国家为保护土地资源的合理利用和经济、社会、环境的协调发展，通过编制土地利用规划划定土地用途区，确定土地使用条件，并要求土地所有者、使用者严格按照国家确定用途利用土地、实行用途变更许可的制度。

土地用途管制属于土地利用管制的一种类型，可以分为市地管制和农地管制。市地管制可以看作土地利用区划制度。农用地管制中主要实施农地农用、农地非农用制度，以严格控制农地特别是耕地的非农占用，切实保护基本农田和耕地。

我国土地用途管制制度源于耕地保护。改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的深入推进，中国经济增长进入快车道，激发了大量建设用地需求，耕地无序占用现象非常严重。耕地减少和人口激增导致人地矛盾突出，为保障粮食安全，国家对建设占用耕地实行较为严格的控制，建立针对耕地特别是基本农田的严格保护制度，构成土地用途管制制度的基础。1997年，中共中央、国务院联合下发文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出“用途管制”。

1998年修订的《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用土地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实施特殊保护。”这是我国法律上首次提出“国家实行土地用途管制制度”，并明确以土地利用总体规划中划分的农用地、建设用地和未利用地三大类为基础，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。自此，土地用途管制制度成为土地管理的一项法定制度。为配合土地用途管制制度的实施，国家先后建立了土地利用年度计划、农用地转用审批、耕地占补平衡等一系列配套措施，初步遏制住了耕地被大量占用的态势，此时土地用途管制主要强调数量管控。

2.土地用途管制产生基础(www.daowen.com)

经济学基础。土地资源是人类生存的基础，保护土地资源是社会公共利益的具体体现。通过土地用途管制减少土地利用的外部负效应，实现土地资源生态与安全保护，使土地利用整体效益最大化，促进土地可持续利用。因此，恪守社会公共利益是实施土地用途管制的最高准则。

法学基础。国家拥有地权的最高管理权。从产权视角看，用途管制本质是对土地开发利用发展权的限制。美国土地区划控制的法律依据是土地的发展权属于国家。土地发展权在我国尚无法律规定，我国土地用途管制设立的法学基础源于国家最高行政管理权。

3.土地用途管制内容

土地用途管制的主体是国家，客体是土地用途、数量、质量和空间布局。土地用途管制可以分为建设用地管制、农地管制以及农转非即农用地转建设用地的管制。

建设用地用途管制主要是管理城市建设用地范围、住宅、商办和工业等各种建设用地类型，农业用地用途管制主要管理耕地、园地、林地、牧草和水域等各种用途。其中耕地保护、基本农田保护是农业用途管制的重点。为严格控制农地特别是耕地的非农占用，切实保护基本农田和耕地，我国实行严格的农转非管制制度。