1.土地金融特征与分类

1）土地金融概念

土地金融是指以土地为信用而进行的货币与资金的融通活动。包括土地抵押贷款、土地信托、土地保险和土地证券等各种融资方式。

土地金融目的是以最有效的方式、方法及工具，向社会筹集资金，用以支持和配合土地的开发、利用以及开展经营方面的资金融通，促进农业、工商服务业、房地产业等各行业的发展。

土地金融功能体现在以土地为信用通过政策许可的各种金融手段和工具，向社会筹集资金，用以支持国家与社会各项投资建设、生产与经营发展。包括：①支持与土地直接相关的土地与房地产的开发、利用、经营与服务业务；②支持政府基础设施与公益设施开发建设；③支持农业生产与经营业务；④支持工商服务业生产与经营；⑤支持土地交易、房地产交易、股权交易等各种产权交易。

2）土地金融特点

土地金融具有安全性高、融资金额大、期限长、政策性强、流动性差和高风险性等特征。

（1）安全性高

土地属于不动产，具有不可损毁特性和保值增值特性。以土地作为融资信用对于债权人而言，具有相对安全性。

（2）融资金额大期限长

土地资产价值量大，信用等级高，可以获得高的融资额度和融资期限。与土地相关的土地一级开发、房地产开发或基础设施开发通常占用资金大，开发周期长，融资期限需求也长。

（3）政策性强

土地资产量大，各行各业以土地为信用的融资总额高。土地金融关系国家金融体系安全。因此，国家对土地信贷的条件、许可、金额、利率和期限等在不同宏观背景下均有不同政策规定。

（4）流动性差

土地资产高价值导致其市场交易流动性比较差，变现能力相对弱，进而带来融资的流动性和变现风险。

（5）高风险性

在土地市场下行周期，土地市场供求波动和价格波动，将会产生土地金融的高风险。

3）土地金融分类

根据土地所有权不同，土地金融分为国有城市土地金融和集体土地金融。城市土地金融指以城市土地使用权为信用而获得的资金融通。集体土地金融指以集体土地所有权或使用权为信用而获得的资金融通。

城市土地金融已经得到快速发展，主要有土地抵押、土地储备专项债券、土地收益基金、房地产（土地）权益基金、房地产（含土地）信托（基金）、房地产证券化及土地入股等多种方式。集体土地金融可分为集体土地承包经营权和集体建设用地融资。前者包括集体土地承包经营权抵押、集体土地信托、集体土地银行、集体土地入股等形式。农村土地承包经营权融资制度已经有了很大突破，但集体建设用地融资目前还面临制度与政策障碍，尚在试点中。

2.城市土地金融制度

城市土地金融的主要模式是土地抵押；土地储备专项债以及土地收益基金是政府为土地收储行为而建立的融资制度；土地基金、土地信托、土地证券化目前大都与房地产基金和信托等其他融资模式捆绑在一起，少有独立存在和运行。

（1）建设用地使用权抵押

建设用地使用权是指利用土地营造建筑物、构筑物和其他设施的权利。建设用地使用权同农用地使用权相区别，是对土地进行非种植业、林业、畜牧业和渔业而从事建设的权利。城市建设用地使用权抵押是指债务人以土地使用权担保债务履行的法律行为。

2019年7月6日国务院办公厅发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，进一步明确了不同权能建设用地使用权抵押的条件。以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入；以出让、作价出资或入股等方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权；以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押。放宽了对抵押权人的限制。自然人、企业均可作为抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续，涉及企业之间债权债务合同的须符合有关法律法规的规定。鼓励探索允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。

（2）土地储备专项债

土地储备专项债是以政府土地储备融资为目的、以土地出让收益为还款来源的政府债券。2016年2月，《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。同年，财政部、国土资源部出台了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》明确土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决，同时明确了土地储备专项债怎么借、怎么用、怎么还等具体要求。

土地储备专项债券的发行主体为各省、自治区、直辖市政府。土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。各省土地储备专项债券的发行额度，不得突破地方政府专项债务限额的“天花板”。将债券偿还和资金管理责任一一对应到具体使用债券资金的市县政府。土地储备专项债券可根据项目区位特点、实施期限等因素综合确定，既可对应单一项目发行，也可对应同一地区多个项目集合发行。土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，同时鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。

（3）国有土地收益基金

该基金为公益性基金。国办发〔2006〕100号《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，为加强土地调控，由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金，实行分账核算，具体比例由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府确定，并报送财政部和国土资源部备案。国有土地收益基金主要用于土地收购储备，即只能用于土地储备或公共基础设施建设等政府性的非营利行为，辅助政府实施与土地相关的政策，例如成片开发土地、旧城改造、改善城市的整体面貌等。

（4）房地产（含土地）权益基金

房地产（含土地）权益基金是指从事土地、房地产项目收购、开发、管理和经营的集合投资制度，可以股份公司、有限合伙公司或契约型基金的形式存在。房地产权益基金可以持有几十到几百个房地产项目。通常以开放型基金方式发行，定期开放申购和赎回。

如某城市设立市小城镇发展基金，总规模100亿元。该基金是市政府引导下设立的有限合伙型投资基金。普通合伙人为国开行金融公司出资80%，市政府出资20%组成的市城镇发展投资基金管理公司；有限合伙人为市政府、国开金融、首创集团及部分央企、民企、海外资金。该市小城镇发展基金主要用于城镇土地开发、旧城改造、产业结构调整等项目，通常基金以入股方式参与具体项目投资建设。

（5）房地产（含土地）信托基金

房地产投资信托（基金）（REITS）是指通过发行受益证券或者股票来进行募资，并将这些资金投入到房地产、土地或房地产开发、或房地产抵押贷款的专门投资模式，亦即房地产信托基金存在权益投资和信贷投资两种方式。房地产信托本质就是一种资产证券化产品。国外可以采用上市方式，目前国内尚未许可。我国房地产投资信托与房地产投资基金有不同，主要差别在于前者设定基金投资人不超过200份的限制。房地产信托（基金）参与者主要有四类：基金投资人（受益人）、信托基金管理人（信托公司或基金公司）、基金托管人（银行）以及投资项目运营机构。基金投资人以授权或者契约的方式将基金交由基金管理人管理运作，并对他们实施监督管理；基金管理人利用其专业的经营管理知识，对基金进行房地产置业投资决策与管理、土地与房地产开发投资与管理，力求获得高的投资收益；项目运营机构对项目进行物业管理或开发建设运营管理。房地产（土地）投资信托基金权益投资如图14-2所示。(www.daowen.com)

图14-2　房地产（土地）投资信托基金权益投资

通过房地产（土地）投资信托基金的设立，将原本不易被拆分的房地产（土地）分割成若干个小的股权收益证明，通过金融机构对其进行信用评级，将投资者投资标的物的这一行为转化成投资入股分红的参与形式，实现了投资权益证券化，并将房地产（土地）转化成了具有高信用度、高流动性的证券，使资金需求者由此取得了想要的资金，实现了资金的融通，投资者也通过这种方式获得了投资报酬。

2004年开始，央行、证监会和银监会等开始房地产证券化方面的前期准备工作。证监会房地产投资信托基金专题研究小组也于2007年正式成立。2014年5月21日，中信证券发起“中信启航专项资产管理计划”（“中信启航”）在深交所综合交易平台挂牌交易。这是新《证券投资基金法》实施以来第一单非公开募集证券投资基金。中信启航总规模逾人民币50亿元，投资标的为北京中信证券大厦及深圳中信证券大厦。该产品通过中信证券所设立的子公司接收持有两座大厦房地产产权的两家全资子公司的全部股权，并对此进行不动产证券化业务，由中信金石基金管理有限公司管理。近几年，从世茂全国首单物业费资产证券化和世茂全国首单购房尾款资产证券化到前海万科公募REITs，各类ABS、CMBS、类REITs等产品陆续推出。2017年下半年开始，出现了符合国家政策导向的如长租公寓资产证券化产品，譬如2017年10月获批的新派长租公寓、碧桂园和保利地产租赁住房类REITs。

3.集体土地金融制度

1）集体土地抵押

（1）集体承包土地经营权抵押

2019年，中共中央国务院颁布《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，允许承包土地的经营权担保融资。承包土地经营权抵押是在土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权分置”的前提下，不改变土地所有权和土地承包权，以承包期限内的土地经营权进行抵押的行为，包括以家庭承包方式取得的耕地、林地、草地等土地经营权，以及以其他方式承包取得的荒山、荒沟、荒丘和荒滩等土地经营权。

根据取得方式不同，农地经营权采取不同的融资担保方式：①在三权分置下以家庭承包方式取得的农地经营权、受让方通过流转取得的农地经营权，抵押权主体为金融机构，需经承包方书面同意并向发包方备案；抵押权自担保合同设立时生效，可以向登记机构申请登记，未经登记，不得对抗善意第三人。②通过招标、拍卖、公开协商等其他方式取得的农地经营权，设立抵押权的前提条件是“依法登记取得权属证书”，登记取得权证后，抵押权主体更为广泛，不限于金融机构，流转方式也更为多样化。

（2）集体经营性建设用地使用权抵押

2016年，银监会联合国土资源部制定了《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》开展抵押试点。规定开展抵押贷款的农村集体经营性建设用地仅限于国家确定的15个入市改革试点县（市、区）地区，适用地类为工矿仓储、商服等经营性用途，取得方式为出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。集体经营性建设用地使用权抵押尚需相关法律进一步明晰。

2）集体土地信托

集体土地信托指农民通过“委托代理”或“农地入股”等方式将土地承包经营权流转到其他主体，由其他主体将其所取得的农地权利委托给信托公司，信托公司按照信托合同约定管理，并支付委托人相应收益的行为。集体土地信托财产有三种类型：土地承包经营权、土地经营权、土地租赁权。信托的当事人通常包括委托人、受托人和受益人。现有土地信托的委托人表现出多样化的特点：既有农民专业合作社等组织，也有村集体、乡镇集体乃至区政府等机构。土地信托的受托人通常为信托公司。

2013年，中信信托与安徽省宿州市甬桥区政府合作，正式成立国内第一单农村土地信托计划。“中信—农村”土地承包经营权集合信托计划期限为12年，其A 类信托单位发行5 400万份，其项目年收益率约在8%～9%，且土地增值的收益部分有70%都是农民获得。随后，北京信托、中铁信托、中航信托及华宝信托等信托公司在全国不同的地方陆续也开展了土地信托项目。“北京—江苏无锡”项目成立于2013年11月，名为“北京信托—无锡阳山镇桃园村农村土地承包经营权集合信托计划”，信托期限为15年。

中信信托采用的是“层层委托”结构，农民通过《转包合同》将土地承包经营权转包给村委会，村委会将转包取得的土地承包经营权通过《委托经营合同》委托给镇政府、区政府，区政府担任该信托计划的当事人，将5 400亩农地土地经营权集体信托流转给中信信托，流转后土地拟建设现代农业循环经济产业示范园，如图14-3所示。

图14-3　中信信托模式流程图

北京信托采取的是“双合作社”（土地合作社+专业合作社）的模式，农民将土地承包经营权作为财产入股给农村土地股份合作社，其进而将所持股权作为信托财产委托给北京信托；北京信托再按照事先的约定，将农业土地委托给农业种植专业合作社进行管理，表现为引入农业企业提供农产品加工、销售渠道建设、物流仓储等专业服务，如图14-4所示。

图14-4　北京信托模式流程图

集体土地信托的优点有以下几个方面：①土地流转模式引入了信托制度，故而在这种模式下，信托当事人的权利和义务在信托契约中明确列出并受到法律的约束。②土地使用权被产品化，由专业的土地信托机构或中介进行管理从而使得产品价格更契合市场。

目前土地信托仍处于起步阶段，存在较多的问题，如以农业盈利为核心的土地流转信托，由于农业产业风险性的影响，难以形成持续稳定的盈利能力，后续配套资金难以到位，面临较高的投资风险；我国的土地流转信托计划的期限通常在10～15年之间，土地期限的短期化与土地使用人的利润最大化目标存在着矛盾，容易导致土地使用人经营行为短期化。但毫无疑问，土地信托模式将金融资本引入农业经营领域，是农地金融的重要组成部分，探索土地信托模式下的农地“三权分置”政策，有助于破解农地金融的法律困境，实现农业发展的制度目标。

3）农村土地银行

2016年国家颁布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，坚持土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许农村土地承包经营权依法流转与抵押，将有利于农村土地银行的构建。在我国建构土地银行制度，开展土地存贷业务有利于推动农业规模经营和集约经营；延展农地抵押贷款业务有利于土地经营者获取中长期信贷资金，促进农业发展。

土地银行本身有两个含义，一是土地存入租出的银行，另一是以土地经营为融资目的的货币银行。农村土地银行模式主要有三种：

（1）纯金融型土地银行模式

指在政府许可或主导下专门为土地开发利用提供土地抵押贷款业务的银行。主要特点有：①它可以直接为农地权利人提供农地抵押中长期融资服务。比如，美国联邦农地银行是提供农村土地抵押贷款的核心金融组织，根据抵押农村土地地理位置、面积、质量等相关指标，对抵押农村土地价值进行评估，根据抵押土地评估价值高低，为农业经济主体提供5～40年不等期限的低息抵押贷款。②通过农地或农地抵押资产证券化为涉农金融机构提供再融资服务。如图14-5，德国土地银行的特点是发行土地债券。农村土地抵押信用合作社以社员抵押农村土地作为保障，发行农村土地债券，并在证券市场上出售，从而获得大量回笼资金。最后，社员购买农村土地抵押信用合作社发售的债券，并将此债券在证券市场上出售，盈亏由个人负担。

图14-5　德国土地银行模式图

（2）土地信用合作社模式

即利用土地承包经营权抵押贷款或入股土地银行，实现土地保障功能，增加农民收入，呈现出以下的特点：①由于国家对土地进行统一规划，政府是土地银行的最大投资者。②土地银行是非盈利性质的机构。土地银行运行的利润只是赚取土地“存贷”的利息差。③充当土地流转的中介机构。此类土地银行不是真正的金融机构，只是参照银行运行模式经营土地，为农户提供土地“存入”或者入股的业务，为合作社、龙头企业或者种植大户等新型经营主体提供“贷出”土地或者融资的服务，提供共享信息平台，促进土地流转，优化资源配置。典型的土地信用合作社模式如宁夏平罗的土地信用合作社、山东诸城的土地银行中心、湖南鹊山的土地合作社和河南临颍的土地银行等。

4）集体土地入股

集体土地入股是指农民将土地经营权量化为股权，入股组成股份公司或合作社从事农业生产与经营。土地入股，使得农民既是合作社经营的直接参与者，同时也是利益的共同所有者，实现了农村生产要素价值的显化，使土地产权清晰，所得利益直接，真正增加了农民财产性收入。2013年，党的十八届三中全会明确提出“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。为贯彻落实中央要求，2015—2017年，农业农村部在黑龙江等7个省（市）开展了土地经营权入股发展农业产业化经营试点，入股农户29万多户，涉及土地面积90多万亩。初步统计，全国入股承包土地2 419万亩，比2012年增加了47%。

在推行土地入股实践中，目前还存在很多难题：①由于目前没有完善的入股机制与法律体系，农民的合法权益极易受到侵害；②企业在经营方面出现风险甚至破产清算时，农民和合作社的意见可能产生分歧，引发一系列的其他问题；③在入股过程中，耕地非农化、非粮化的现象加剧，必然会危及国家粮食生产与粮食安全；④在推行入股制度后，由于农民、第三方经营者和当地政府之间的资源信息不同享，根本利益不共通，容易出现一些特殊风险，如农民非理智性退社、农民“失业”、社会资本违法圈地从事非农业经营等问题。