1.土地储备制度概念

（1）土地储备制度内涵

土地储备制度是我国土地市场管理的核心和独特的制度。土地储备制度是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的制度。土地储备制度实质是由政府进行城市土地的统一取得、统一开发、统一储备，达到供地条件，再由政府统一经营和统一供应。即所谓一个口子进，一个口子出。土地出让相关行为不属于土地储备制度范畴，属于土地供应制度范畴。

通过土地储备制度的建立，实现了我国政府对土地一级市场的垄断。同时，土地储备制度也是政府实施土地供应的总量与结构控制、土地市场的政府调控、保障国有土地资源合理配置和国有土地资产最大化的重要手段。

土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。

（2）土地储备机构(www.daowen.com)

发展初期，我国土地储备机构设立存在多种模式，有的依托土地部门或其他部门设置，有的直接依托政府设置，如成立由分管城建的副市长和副秘书长担任领导的土地储备管理委员会，有的依托区域开发独立设置，有的属于事业单位，有的属于政府部门，有的属于企业，有的政企合一，导致土地储备管理管理混乱，缺乏监督。

2018年颁布的《土地储备办法》明确规定，土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。且国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。市、县级国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门，经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部，列入全国土地储备机构名录，并定期更新。

2.土地储备制度发展过程

土地储备制度，在国外被称为“土地银行”。早在20世纪初，瑞典、瑞士、荷兰、英国和法国等国家就建立了土地银行制度。不同国家建立土地银行的目的虽然有所不同，但保证政府计划的实施和公共项目用地需求是其主要目标。

1996年，上海市建立了我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心；1997年8月杭州土地储备制度启动，其建设成果和经验在1999年全国土地集约利用市长研讨班上引起了强烈反响；1999年6月，国土资源部以内部通报形式转发了《杭州市土地收购储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，并向全国推广杭州、青岛两市开展土地储备制度的经验；2001年4月30日，《国务院关于加强土地资产管理的通知》明确要求“有条件的地方政府实行土地收购储备制度”，至此，众多城市纷纷处理土地储备机构，土地储备工作在全国迅速展开；2004年8月1日上海市颁布了《上海市土地储备办法》，率先于全国将土地储备制度进行了地方立法；2007年11月国土资源部、财政部、中国人民银行联合颁布《土地储备管理办法》，第一次将土地储备制度上升到法律层面，为我国土地储备制度的规范化运作提供了制度保障；2018年1月3日，为贯彻落实党的十九大精神，落实加强自然资源资产管理和防范风险的要求，进一步规范土地储备管理，增强政府对城乡统一建设用地市场的调控和保障能力，促进土地资源的高效配置和合理利用，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），由国土资源部、财政部、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合修订了新一版《土地储备管理办法》。