1.土地市场管理要素

土地市场管理是指国家通过法律、技术、经济和行政等手段对土地市场进行监管、服务和调控的一系列管理体系。土地市场管理要素包括市场主体、市场客体、市场中介和交易行为。

（1）客体管理

土地市场管理的客体是土地及其产权。对土地市场客体的管理主要是限制和允许进入市场的土地产权的范围。如规范划拨土地使用权目录、规范国有建设用地入市供地条件、规范集体建设用地入市供地条件、规范农村承包经营土地入市条件等。

（2）主体管理

土地市场管理的主体是指土地交易双方。对土地市场客体的管理主要是限制和允许交易双方入市条件和规定。①土地使用权出让人和转让人的资格。土地使用权出让人只能是国家，其代表是经国家授权的各级政府。凡因土地使用权的出让、转让而享有土地使用权的境内外的公司、企业、其他组织和个人，均可成为城镇国有土地使用权的转让人。②土地使用权受让人的资格。作为土地使用权受让人的企业、其他组织或个人，不仅要有正当的用地理由，还要有支付土地出让、转让费用的能力或筹资能力，以及相应的经营管理能力。

（3）中介管理

包括：①对土地中介服务企业与个人进行严格的资质审查，即政府有关机构（房地产行政管理部门、国土资源管理部门、工商行政管理部门等）对从事土地中介服务的企业或个人进行资格审定和确认；②对土地中介服务企业与个人进行经常性的审查和监督。规范中介组织行为，加强从业人员的资格管理、中介机构的资质管理，实现行业自律，促进中介机构独立、客观公正从业，维护和保障广大人民群众的权益。

（4）交易行为管理

规范交易程序与规则，实施对土地违法交易行为的处置。包括：①土地一级市场交易程序和规则。②土地二级市场交易程序与规则。2019年国务院办公厅发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》提出建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全及监管有效的土地二级市场，并具体规定了土地二级市场一系列交易规定。③土地交易价格管理。包括建立和颁布公示地价、进行交易价格管制等。

2.土地市场管理目标

土地市场管理目标是充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，建立主体平等、产权清晰、交易公平、规则一致和竞争有序的城乡统一和健康长效稳定的土地市场。现阶段目标是试点和实行集体建设用地有偿使用制度，推行集体土地使用权入市、入股、转让、出租和抵押。

3.土地市场管理任务

土地市场管理任务包括土地市场服务、土地市场监管与土地市场调控。

土地市场服务指政府为规范市场制度和营造市场环境，促进市场交易行为公正、交易信息公开，而实施的一系列服务。具体包括建立土地储备制度、土地供应制度、建立土地交易与价格申报制度、建立土地市场信息管理与发布制度和建立土地登记与交易信息查询制度等。

土地市场信息与发布管理主要是对土地市场交易供求和价格信息的搜集、整理、分析、预测及发布等环节的管理。土地市场交易信息发布是政府对土地市场交易信息管理的重要方面。原国土资源部自1999年开始，要求在全国建立土地市场信息发布制度，包括公布土地供给信息、交易地块信息、土地市场价格信息及土地交易政策等各类信息。其中公示地价管理是土地信息与发布管理的不可或缺的内容，有其自身体系构架。

土地市场监管主要是对土地市场管理主客体、中介、交易行为等要素的全面监督和管理，并对违法违规行为实施相应奖惩与处置。

土地市场调控是指为了配合国家经济运行和解决土地市场失灵，通过法律手段、经济手段和行政手段，对土地市场供需、价格和交易行为制定的一系列政策及其举措。其主要目的是抑制土地投机、维护土地市场稳定、保护资源、优化土地资源配置及合理分配土地收益。

4.土地市场管理手段

土地市场管理可以采用法律、行政、经济和技术四大手段。(www.daowen.com)

法律手段是指国家通过制定和执行与土地相关的各种法律、法规，对土地市场进行法律监督，从而规范土地市场行为、维护土地市场稳定，达到土地市场管理的目的。我国与土地市场管理相关的主要法律包括《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《中华人民共和国城市房地产管理法》《协议出让国有土地使用权的规定》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等。

经济手段是指国家运用跟土地相关的经济政策，通过对经济利益的调整而影响和调节土地市场活动，管理土地市场。经济手段包括：①税收政策，通过设置土地税种、调整税率，调节土地市场的需求量和需求结构。②财政政策，政府通过财政投资引导土地投资，调整投资方向和投资结构。③货币政策，通过调整存款准备金率、利率、贷款规模，间接调整土地市场。④价格政策，通过编制城市或农村基准地价和标定地价，进行地价动态监测、发布地价指数、制定协议出让最低价等形式影响土地价格，调整土地市场供需。⑤产业政策，通过土地供应环节落实国家的产业政策，调节土地市场供应方向。

行政手段则是指国家通过行政机关采取政策文件、指示、指标和规定等行政措施来调节和管理土地市场。由于土地资源的特殊性质，行政手段必然是土地市场管理最直接的手段。行政手段包括：①编制土地利用规划、城市规划和土地利用计划。②制定限制或禁止供地目录。③建立公示地价制度。④建立市场交易许可。⑤市场信息公开查询制度等。

技术手段指国家利用新的技术工具和方法为土地市场管理提供科学和及时的数据支撑。如建设土地登记与交易信息系统、房地产登记与交易信息系统、土地与房地产预警预测系统等各类数据库，运用大数据、人工智能、航空遥感、GPS、GIS、互联网和物联网等一系列先进技术手段进行土地市场服务、监管与调控。

5.土地二级市场交易制度

目前我国以政府供应为主的土地一级市场已相对完善，而以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场发展相对滞后。2019年，国务院办公厅发布了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全和监管有效的土地二级市场，为完善我国土地二级市场的顶层设计，确立了一系列基础性、系统性制度安排。

1）交易规则

围绕土地二级市场的转让、出租和抵押这三种主要的交易方式，基于产权的激励和市场的配置，明确了交易的形式和条件。

（1）建设用地使用权转让

建设用地使用权转让形式规定。各类导致建设用地使用权转移的行为都应视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。涉及房地产转让的，按照房地产转让相关法律法规规定，办理房地产转让相关手续。

不同权能建设用地使用权转让规定。以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由；原出让合同对转让条件另有约定的，从其约定。以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准；转让后，可保留为作价出资或入股方式，或直接变更为出让方式。

土地分割、合并后的地块转让规定。分割、合并后的地块应具备独立分宗条件，涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。

（2）建设用地使用权出租

以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转租的，不得违反法律法规和有偿使用合同的相关约定。以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。宗地长期出租，或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。

（3）建设用地使用权抵押

不同权能建设用地使用权抵押的条件不同。以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。以出让、作价出资或入股等方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权。以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押。

2）交易程序

（1）在市县自然资源主管部门现有的土地交易平台或机构的基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场的交易信息，提供交易场所，大力推进线上交易。

（2）优化交易流程，建立信息发布、达成意向、签订合同和交易监管的操作流程，同时明确相关规则，交易的双方可以自行协商交易，也可以委托平台公开交易。政府要加强交易的事中、事后监管，对于价格异常的，政府可以依法实行优先购买权，以维护市场平稳运行。