1.内涵与特征

1）土地征收内涵

土地征收制度是指国家为了公共利益需要，行使国家权利，强制取得集体土地所有权（征收）或使用权（征用），并给予相应补偿的各项行为规范总称。土地征收制度的要件包括：公共利益界定、征收程序、征收补偿范围与标准等。

土地征收制度中，征收的主体是国家，由法律授权的行政机关或组织代替行使，非法律授权的行政机关或组织都无权作为土地征收的主体。对不同的土地征收对象，法律规定了不同层级的征收主体。征收的客体或征收法律关系的相对人是集体所有权人。土地征收的标的是集体土地。

十八届三中全会明确提出了“缩小征地范围、规范征地程序、完善被征地农民合理规范的多元保障机制”这一土地征收制度改革方向，并在多个城市开展了征地制度改革试点进行探索。2015年推出农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三块地改革试点，提出建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，健全程序规范、补偿合理、保障多元的农村土地征收制度。

2019年新修订《中华人民共和国土地管理法》颁布，此次修改的重点是平衡好保障国家发展与维护农民权益的关系。关于土地征收主要修改内容包括三个方面：①明确界定土地征收的公共利益；②进一步规范征地程序；③完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。

2）征收制度特征

（1）主体唯一性

土地征收主体必须是国家，只有国家才能充当土地征收征用主体。实际实施土地征收工作是各级人民政府和土地管理部门。任何单位或个人都不得以任何理由征收土地。

（2）强制性

土地征收是国家行为，具有强制性，不是民事行为。土地征收征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家单方面的意志表示，无需被征土地的所有人同意。

（3）补偿性

基于公平、正义原则，当国家牺牲无责任特定人的合法权益以满足其他社会成员的利益需求时，就必须对受损害的特定成员给予公平合理的补偿。

（4）公共利益性

土地征收必须符合公共利益的需要。公共利益的合理界定是征收实践面临的最大问题，它直接关系到征收行为的合法性。

（5）程序合规性

由于涉及财产与权益变更，土地征收过程必须严格按照法定权限、程序和标准实施。

2.征收公共利益界定

“公共利益”是土地征收最重要的法律构成条件。公共利益是否界定明晰关系到国家征地权是否被滥用，原土地所有者的权益是否被侵害。

通常公共利益的界定可以采取概括式、列举式和排除式。概括式具有不确定性，适用于无法列举或难以列举的其他属于公共利益的范畴事项，从而使公共利益的内容具有适时的灵活性。列举式，即详细列举公共利益范围，有利于公共利益的判定，具有明确性和可操作性。如日本土地征收法就列举了35种可以启动土地征收的公共事业名目。排除式则是将非公共利益禁止在土地征收范围之外，通过反向排除使公共利益的界定进一步明确。

我国宪法虽提及公共利益，指出“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但对公共利益的具体内涵并未予以界定。新土地法修正案中则明确指出：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，可以依法实施征收的情形包括：①国防和外交的需要；②由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；③由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利及市政公用等公共事业的需要；④由政府组织实施的保障性安居工程、搬迁安置工程建设的需要；⑤在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要；⑥法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”

3.土地征收程序

在总结改革试点成果以及多年来土地管理实践成效的基础上，新土地管理法进一步规范征地程序：“市、县人民政府申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等主要内容在拟征收土地所在的集体经济组织范围内进行公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民意见；市、县人民政府根据征求意见情况，必要时应当组织开展社会稳定风险评估；相关前期工作完成后，市、县人民政府应当组织有关部门与被征地农民、农村集体经济组织就补偿安置等签订协议，测算征地补偿安置费用并保证足额到位。”在土地征收的前置程序中加入了征求意见环节，并要求地方政府在征地前先与农民签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金，这对于保障被征地农民的知情权、参与权、监督权，以及推进土地征收效率都具有重要意义。结合土地征收制度改革试点政策和新土地法修正案相关规定，梳理土地征收基本步骤如下。

（1）确定征收项目选址，宣传征地相关规定。

（2）发布拟征地通告，将拟征地的用途、公益性、位置、补偿标准和安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织。被征地农村集体经济组织对征收项目公共利益认定有异议的，需组织听证，确定是否属于公共利益范畴。

（3）开展土地现状调查，并履行确认程序。对拟征土地的权属、地类、面积以及地上建（构）附着物种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上建（构）附着物产权人确认。

（4）拟订土地征收方案和征地补偿安置方案，并予以公告，征求被征地集体经济组织和农户的意见，依法进行修改完善。

（5）与被征地集体经济组织、农民签订土地征收协议和征地补偿安置协议，对征地补偿安置予以确认。被征收土地的所有权人、使用权人应办理征收土地补偿登记手续。(www.daowen.com)

（6）开展社会稳定风险评估，落实征地补偿安置费用和社会保障费用。

（7）区（县）国土房管局收集土地征收项目资料，组卷上报省级以上人民政府批准。

征收土地实行两级审批制度，即国务院和省级人民政府。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应办理农用地转用审批手续；征收基本农田，基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过70公顷的，由国务院审批；其他用地和已经批准农用地转用范围内的具体项目，由省级人民政府审批并报国务院备案。申请征地不得化整为零，一个建设项目需要征收土地，应当根据总体设计一次申请批准。分期建设的项目，应当分期征地，不得先征待用。铁路、公路和输油、输水等管线建设需要征收土地的，可以分段申请批准，办理征地手续。

4.征收补偿范围与标准

我国土地征收补偿存在两大问题。其一，补偿标准偏低。土地征收补偿费是按照土地征收前三年平均年产值的不超过30倍作为法律限额，没有考虑土地保障价值及对土地增值收益的合理分配，没有考虑土地的市场价值。其二，补偿范围窄。没有考虑因征收造成剩余土地面积变小无法再耕种原作物、所征收土地建设工厂或道路后对邻近土地收成的影响、因征收土地造成原有为了规模化经营而购买的机械化设备无法再使用以及一些基本必要的为征收而支出交通、通信和法律咨询费用等损失。如何合理提高征收补偿标准是土地征收制度改革的重要内容之一。

为此，2019年新修订的土地法明确提出“征收土地按照被征收土地的原用途，兼顾国家、集体、个人合理分享土地增值收益”，并对征收补偿具体进行了三方面的修改：①要求综合考虑土地产值、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素，综合评估确定区片综合地价，并按照被征收土地的原用途，兼顾国家、集体、个人合理分享土地增值收益，给予公平合理补偿；②重新界定补偿费用，指出“征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、农民宅基地及房屋补偿、地上附着物和青苗的补偿费，以及被征地农民的社会保障费用等”，单列了宅基地及房屋补偿费与社会保障费；③提出要通过安排一定数量的经营性建设用地或者物业，将被征收土地的农村居民纳入相应的医疗、养老社会保障体系等，切实保障被征地农民的长远生计。

征收补偿范围如下。

（1）土地补偿费

该费用是指因国家征用土地对土地所有者失去土地所造成的收益损失而进行的补偿。土地补偿费归农村集体经济组织所有。原土地管理法规定土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的6～10倍。

2004年10月国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》和同年11月国土资源部发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，要求逐步制定各市县的统一年产值、年产值倍数和区片综合地价，以做到征地补偿同地同价。

新土地法进一步明确规定：“省、自治区、直辖市应当制订并公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费和安置补助费标准。区片综合地价标准应根据社会、经济发展水平适时调整。征收农用地以外的其他土地的补偿标准由省、自治区、直辖市规定。”

征地区片综合地价是规划征地范围内分片的土地征收补偿综合标准，原则上不包括地上附着物和青苗补偿费。区片综合地价应当考虑土地资源条件，土地产值、区位、供求关系，以及经济社会发展水平等因素综合评估确定，并按照被征收土地的原用途，兼顾国家、集体、个人合理分享土地增值收益，给予公平合理补偿。

（2）青苗补偿费

该费用是指征地时，对被征土地上生长的农作物，如水稻、土豆、小麦、玉米和蔬菜等，所造成损失给予的一次性经济补偿费用。青苗补助费和其他地面附着物的补偿标准，须按各省、自治区、直辖市的规定执行。其中地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

（3）农民宅基地及房屋补偿

该费用指农民合法拥有宅基地及其上房屋等各类设施的补偿费用。农民住房不再作为地上附着物补偿，而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿。征收宅基地和地上房屋，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理补偿，保障被征地农民的居住权。

（4）地上附着物补偿费

该费用包括被征收土地上的各种地上建筑物、构筑物，如房屋、道路、管线、水井和水渠等的拆迁费和恢复费，以及被征土地上林木的砍伐费和补偿费。

（5）安置补助费

该费用是指国家为了解决以土地为主要生产资料并取得生活来源的人口，因失去土地造成生活困难而给予的补助费用。安置补助标准是按照需要安置的农业人口数，即征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每个需要安置的农业人口的安置补助费标准，一般为该耕地被征收前三年平均年产值的4～6倍。最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。

如果按照这一规定所得土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过该土地被征收前三年平均年产值的30倍。若仍不能使被征地农民维持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。

（6）社会保障费用

该费用是指国家为了保障失地农民长远基本生活而安排的补贴费用。集体土地不仅是集体的财产，在城乡社会保障制度二元分立的背景下，还承载了农民的生存保障功能。将集体土地征收后，农民必须重新择业、重新学习劳动技能。因此，征收集体土地的同时，应当强化国家的生存照顾义务，这是征收土地后解决失地农民社会保障问题的法理基础。

《物权法》第42条要求，征收集体所有的土地，应当安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活。新土地法修正案则要求市县人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老社会保障体系，被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民养老保险补贴。社会保障费用并不直接支付给集体经济组织或者被征地农民，各地往往通过将被征地农民纳入城乡社保，由地方政府承担一定比例的社保资金的方式保障被征地农民的生活。社会保障费用的缴纳标准往往通过地方政府规章或者文件的形式予以确定。

（7）其他补偿费

该费用是除土地补偿费、安置补助费、农民宅基地及房屋补偿费、地上附着物和青苗补偿费、社会保障费以外的其他补偿费用，即因征地单位和被征收方所造成的其他方面损失而支付的费用，例如水利设施恢复费、搬迁费、误工费和基础设施恢复费等一系列费用，征收城市郊区的菜地时，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。