集体土地使用权制度可分为集体土地承包经营权制度、集体建设用地使用权制度与宅基地使用权制度。

1.集体土地承包经营权制度

1）发展历程

（1）生产合作社统一经营制

1952年土改完成后，我国农民同时拥有了土地所有权和经营使用权。1953—1957年的农业合作化将土地转为集体所有，实行统一经营使用，取消土地分红，按劳分配。

（2）“三级所有、队为基础”统一经营制

1958—1961年人民公社化运动对土地进行了更大范围的集中，实行集体统一经营。1962—1978年在纠正人民公社化运动错误的基础上进行了土地产权制度调整，实行“三级所有、队为基础”的产权制度，对土地产权主体之间的差别给予了尊重。该产权制度没有激励机制，绩效低下。

（3）家庭联产承包责任制

1978年，安徽小岗村农民的家庭承包行为开启了我国农村集体土地制度的渐进式改革。通过废除农村人民公社，推行家庭联产承包制，即在土地集体所有制下，按照“人人有份，户户种田”的原则承包集体土地，实现了集体土地所有权和承包经营权的第一重分离，把土地生产经营自主权还给农民，极大地调动了农民的生产积极性。

（4）土地承包经营权依法转让

承包制中土地不能流转使得小规模经营和农民入城的土地处置存在诸多问题。1988年修订后的《宪法》与《土地管理法》相继出台，消除了土地转包的法律障碍，规定承包农户所拥有的承包经营权可以有偿转让，从而实现了承包权与经营权的第二重分离，为经营权流转以及适度规模经营创造了制度条件。2007年10月颁布的《物权法》进一步明确了土地承包经营权为用益物权，明确了农地承包期限和农地承包权流转的规定。

（5）土地承包经营权“三权分置”

为了进一步保障农民利益，发育农地市场，2019年1月1日实施的新版《农村土地承包法》规定：“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”这标志着“三权分置”正式入法。同时，明确了土地经营权人的权利和土地经营权的取得及流转方式、流转原则、流转合同、流转价款及保护等重要内容，建立了完备的集体农业土地承包经营权制度，为新型经营主体开展适度规模经营、发展现代农业创造了良好的法律环境。

2）确权登记

根据我国的行政管理体系，在进行权利登记过程中，集体农地使用权登记依据2004版《土地管理法》，按照《土地登记办法》由原国土资源行政管理部门发放《集体土地使用证》，并载明集体农用地使用权。

2008年中央1号文件首次提出“加快建立土地承包经营权登记制度”，2011年国家全面启动了对集体土地所有权和集体土地使用权进行确权登记工作，2013年中央一号文件提出了5年内完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。《农村土地承包法》中规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，由农业部门颁发《农村土地承包经营权证书》，但在管理体制上尚待统一规范。

2014年，我国正式推进不动产统一登记制度，旨在结束不动产登记由不同部门各自负责的“九龙治水”局面，提高登记的效率和公信力，进一步强化产权保护，维护市场秩序。2015年开始施行的《不动产登记暂行条例》规定：“耕地、林地、草地等土地承包经营权依照该条例的规定办理登记，由县级以上地方人民政府确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”条例还规定，各级不动产登记机构登记的信息应当纳入统一的不动产登记信息管理基础平台。

2018年12月《不动产登记法》立法启动，不动产统一登记管理体制有待从立法上进一步规范与完善。

3）核心内容

《农村土地承包法》规定国家实行农村土地承包经营制度。《物权法》规定土地承包经营权为用益物权。

（1）土地承包经营权

土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。土地承包经营权是农地使用权主要形式。

（2）三权分置

即集体土地所有权、集体土地承包权和集体土地经营权分别设置。农村土地承包后，集体土地的所有权性质不变，农村集体经济组织成员有权享有承包土地的权利。承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。

（3）承包方式

农村土地承包方式主要有两种：一是家庭承包，即由来已久的家庭联产承包制；二为包括招标、拍卖等的其他方式承包。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘和荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

（4）承包期

农地承包期限：耕地为30年；草地为30～50年；林地为30～70年，特殊林木的林地承包期经国务院林业行政主管部门批准可以延长。新土地承包法中明确，为了给予农民稳定的土地承包经营预期，耕地承包期届满后再延长30年。

（5）承包经营权流转

承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包土地不能买卖。土地经营权可依法自营、互换、出租、转让、入股和抵押等。承包经营权流转可向登记机构申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。

2.集体建设用地使用权制度

1）发展历程

20世纪60年代初期，党和政府虽对乡村企业用地和村民建房用地问题做出过规定，但乡村各项建设受经济条件的限制，发展缓慢，用地量不大。同时，由于当时为了完成工业化起步与推进需要大量资本积累，国家采取了“以农养工”的经济制度，通过牺牲农业来换取工业。因此，从全国来看，土地供需矛盾并不突出。

1978年，党的十一届三中全会以后，随着中国城乡经济体制改革的不断深入，农村集体经济迅速发展，随之而来的城乡各项建设尤其是乡、村企业建设和农民住宅建设飞速发展，土地需求量日益增加。由于我国法律不健全，对这些新的社会关系没有相应的法律规范和调整，再加上土地管理工作一时跟不上，实践中乱占、滥用土地的问题十分严重。为了加强乡（镇）村建设用地管理，国务院1982年2月13日颁布了《村镇建设用房管理条例》。1986年颁布的《土地管理法》又专门对乡（镇）村建设用地做出了明确的规定，为乡（镇）村建设用地管理提供了法律依据。

2004年版《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。集体土地只能用于兴办乡镇企业、村民建设住宅或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设等三类用地。”即集体土地不能直接进行经营性用地开发。原《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”《担保法》规定：“乡（镇）村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”(www.daowen.com)

2）存在问题

根据产权理论，占有权、使用权、收益权和处分权是所有权的四大基本权能，而我国集体土地使用权长期以来存在使用权、处分权和收益权的三重限制：①使用权限制，集体土地上不能直接开发住宅、商办等经营性项目，必须先征收为国有；②处分权限制，集体建设用地不能出让、转让给集体经济组织外成员，不能单独抵押；③收益权限制，集体建设用地增值收益通过征收归属国家，土地增值收益在国家、集体、个人之间没有形成分享机制。

3）入市试点

随着实践的不断发展和改革的不断深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应、城市建设用地供不应求、农村集体经营性建设用地粗放、闲置利用等问题日益显现。为此，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地（不含住宅与宅基地）出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，同时提出建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。2015年1月，中共中央办公厅和国务院联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中再次强调“要建立同权同价，流转顺畅，收益共享的入市制度”，并决定在全国选取33个试点县地区。自此，探索集体经营性建设用地入市正式拉开了帷幕，并在探索入市主体、入市范围和途径、入市方式及入市土地增值收益分配机制等方面取得了一定成效。

农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。

（1）入市主体

入市主体可以是代表其所有权的农民集体或由代表其所有权的农民集体委托授权的具有市场法人资格的土地股份合作社、土地专营公司等作为入市实施主体，代表集体行使所有权来将使用权进行出让。实践中，大部分试点均以村委会或乡镇集体经济组织作为集体经营性建设用地入市的主体，仅上海松江和浙江德清成立了农村股份经济合作社或联合社。上海松江2008年开始探索产权制度改革，即镇、村、队三级资产并为镇一级所有，成立镇级农民经济联合社，将集体经济组织实体化，统一管理；浙江德清在近五年内各村陆续成立村股份经济合作社，对集体资产进行统一管理。

（2）入市范围和途径

①就地入市：对符合规划、依法取得的存量农村集体经营性建设用地，具备开发建设所需要的基础设施等条件，明确在本村直接使用的，采取直接就地入市。②调整入市：根据土地利用总体规划和土地整治规划，经市人民政府批准，在确保建设用地不增加，耕地数量不减少、质量有提高、复垦有保障的前提下，可将村庄内零星、分散的集体经营性建设用地按计划调整到本区范围内的产业集中区入市，调整范围仅限于本镇域。③整治入市：对历史形成的城中村集体建设用地，按照政府主导、多方参与的原则，依据批准的规划开展土地整治，对规划范围内各类土地统一进行整治、实施基础设施配套，依照规定完善用地手续，重新划分宗地和确定产权归属，并予以确权登记。对不予征收的，在优先保障城中村居民住房安置等用地后，属于经营性用途的集体建设用地，由农民集体入市。

（3）入市方式

通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。

（4）入市土地增值收益分配

农村集体经营性建设用地土地增值收益，是指农村集体经营性建设用地入市环节入市收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益，以及再转让环节的再转让收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益。土地增值收益分配类型包括两类：一是国家和集体农民之间的利益分配，具体来说就是确定土地增值收益调节金的比例，即国家在土地增值收益中所占的比例；二是集体和农民之间的增值收益分配问题，包括分配方式和分配比例两方面的问题，分配方式指通过现金直接分配或者是长期分红的形式，分配比例指留存集体和直接分配到农民手中的增值收益比例关系。

①土地增值收益调节金（简称调节金）。是指按照建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度的目标，在农村集体经营性建设用地入市及再转让环节，对土地增值收益收取的资金，以实现土地征收转用与集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例的大体平衡。调节金原则上由农村集体经营性建设用地的出让方、出租方、作价入股方及再转让方缴纳，集体经营性建设用地入市，以土地总收益减去成本后所得的土地纯收益为征收基础。

试点情况：根据财政部制定的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，调节金的收取应以土地增值收益为基础。但在实际操作中，除江西余江、重庆大足和长春九台外，其他试点均以入市成交价作为计算调节金的基础，主要原因是利益相关各方意见不一，入市成本难以测定。国家设定的调节金比例为20%～50%。各地均根据入市土地的区位或用途设定了不同的调节金比例。除德清县、郫都区、大足区和泸县收取的调节金的最低比例低于20%外，其他地区的调节金比例都在20%～50%区间。一般来说，商服用地的调节金高于工业用地，原因在于前者的入市收益高于后者。但由于部分试点的调节金政策以入市总收益为计算基础，经过换算后可以看出，政府收取的调节金在扣除成本后的增值收益中所占比例悬殊较大，从16%到95%不等。这是因为在调整入市的情况下土地开发成本较高，增值收益有限，因此以总收益为基础的调节金实际在增值收益中占了较大比例，这种现象在浙江德清、上海松江尤为明显。而在西安高陵、江西余江、四川泸县和重庆大足等地，政府为了推进入市改革，所收取的调节金比例相对较低，甚至由政府承担税费或部分入市成本，增加了农民集体的收益。

②集体和农民利益分配。集体和农民的利益分配可以采取集体留存、现金分配或两者相结合的方式。集体留存可以通过成立资产管理公司进行经营管理，每年分给农民一定红利，另外可以通过建设基础设施和公共服务设施，间接转移到集体组织成员中。现金分配即直接将集体和农民获得的收益按照农民所占股份发放给集体组织成员，由农民自行支配，一次性使农民增收。第三种方式即两者相结合，这除了涉及分配比例的确定，即现金发放多少比例、集体留存多少比例，还涉及集体留存部分的使用方式问题，例如集体留存部分可以全部由集体进行公共服务和基础设施建设等，也可以部分经营分红给农民，剩余部分由集体经济组织或村委会代表农民在全村内支配。

对于缴纳调节金后的土地增值收益在农村集体经济组织内部的分配方式，郫都区和余江县将大部分收益留存在集体，少部分直接分配给农户；高陵区、大足区和九台区则将大部分收益分配给农民；武进区和泸县采用了现金补偿加分红的收益分配方式；德清县和松江区则将全部收益留存在集体，每年向农民分红。土地增值收益在农村集体内部的分配属于基层自治，由各村民主决策，政府仅对其分配原则给出指导意见，具体分配比例和分配方式多由村委会通过召开村民会议等途径决定。

4）入市制度

2019年十三届全国人大常委会第十二次会议通过的《中华人民共和国土地管理法修正案》（简称2019新修订《土地管理法》），破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍，删除了原第43条“任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地”的规定，增加规定“农村集体建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。”这从法律上正式开启了农村集体建设用地使用权制度改革的新篇章，是重大的制度突破，结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍。

5）住宅建设

为增加租赁住房供应、构建购租并举的住房体系、拓宽集体经济组织和农民增收渠道，2017年原国土资源部会同住房城乡建设部出台的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定在北京、上海、广州等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。通过改革试点，在试点城市成功运营一批集体租赁住房项目，完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。

虽然政策规定集体土地上建成房屋只能持有、市场化租赁运营，不可出售。但从制度层面，这是国家首次开启集体住宅经营性用地开发先例。但是，集体土地上进行住宅商品房开发仍然没有放开，宅基地流转市场仍然没有建立。

3.宅基地使用权制度

（1）宅基地使用权

宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地和准备建房用的规划地三种类型。宅基地的所有权属于农村集体经济组织。历次《土地管理法》中都将宅基地归于集体建设用地的一种。近年来，随着经济的发展、城镇化进程的加快，人们对土地属性认识也进一步深化，宅基地作为特殊的住宅用地所担负的社会属性才日益突出。2007年《物权法》将宅基地使用权单独列为一种用益物权，强调其作为住宅用地的特殊性，第152条明确规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”

（2）宅基地使用权确权与流转限制

2004年《土地管理法》对宅基地进行了严格的规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村宅基地不可流转给本集体经济组织成员外的人员。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》明文禁止城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》强调，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’，单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地进行房地产开发”。我国《物权法》第184条和《担保法》第37条都规定，宅基地使用权不得用于抵押。

由此可见，我国法律限制宅基地市场化流转，流转仅限于本集体经济组织成员内部，非本集体经济组织成员不得取得宅基地使用权，尤其禁止城镇居民在农村取得宅基地。

（3）宅基地自愿有偿退出与有偿使用

户籍制度改革背景下，农民进城居住使农村出现大量的闲置宅基地，由于其流转受到限制，导致了大量宅基地和农村房屋闲置，造成土地资源的浪费，宅基地制度改革势在必行。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”这一改革采取了“房地分离”的方式，将宅基地使用权和地上房屋作为各自独立的两类财产：宅基地使用权作为专属于集体成员的财产，系对成员提供的基本生活资料，处于保障目的之需，不得处分；但地上房屋属于农民的私有财产，该房屋所有权的四项权能应当予以完备，故而允许抵押、担保和转让。2015年“三块地改革”中试点地区在宅基地自愿有偿退出、宅基地有偿使用、下放宅基地审批权限等方面进行了积极探索。

2019年新修订《土地管理法》在原来一户一宅的基础上增加了户有所居的规定，明确人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上采取措施保障农村村民实现户有所居，并允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。同时，在总结试点经验的基础上，新《土地管理法》下放宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。

（4）宅基地三权分置

2018年中央一号文件提出深化农村土地制度改革，并探索宅基地“所有权、资格权和使用权的三权分置”。适当放活宅基地使用权的流转，旨在促进闲置宅基地和农屋的再利用，通过“还权赋能”，赋予农民包括收益和处分在内的权能，满足农民的财产性权利。2019年新版土地法并未明确三权分置，现行法规下，宅基地使用权的流转仍没有真正“解禁”，其流转仍然受到诸多限制，还存在着明显“弱物权”的特征，尚未赋予其完整的收益和处分权能。