土地使用权制度指在一定的土地所有制下，关于土地使用程序、条件和形式等方面的社会规范的总称，是土地产权制度的另一重要组成部分。土地使用制分为国有土地使用制和集体土地使用制。国有土地使用制包括城市建设用地使用权制度和国有农场使用权制度。集体土地使用权制度包括集体土地承包经营制度、集体建设用地使用权制度和宅基地使用权制度。

1.土地有偿使用制度发展历程

我国土地使用权从无偿、无限期、无流动的“三无”制度经由不断改革，逐渐形成了完善的土地使用权有偿、有限期、有流动的“三有”制度。到目前为止，经历了如下几个关键的发展阶段：①20世纪80年代初征收土地使用费和城镇土地使用税；②1987年9月深圳开始土地使用权的有偿出让试点；③1987年11月上海颁布土地使用权出让转让条例；④1988年4月修改《宪法》和《土地管理法》明确规定土地使用权可以依法转让；⑤1990年国务院发布55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》，并于1994年通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》以及其他相关法规规章和制度，不断修正、补充和完善土地使用权有偿出让转让制度；⑥2002年5月，国土资源部颁布的11号文《实行招标拍卖挂牌出让土地使用权的规定》、2003年6月11日发布的《协议出让国有土地使用权的规定》，以及2007年物权法颁布，使土地有偿使用制度全面推展，城市经营性用地和工业用地全部实行招拍挂制度。

2.土地使用制度的基本内容

城市土地使用制度包括土地使用权划拨、出让、转让、作价入股、授权经营、出租、抵押和回收等一系列规范。我国城市土地市场的运行是在土地使用制度的框架下进行的。

（1）土地使用权行政划拨

指县级以上人民政府依法批准的，在土地使用者交纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。它具有无偿、无流动和无限期使用的特点。对于①国家机关用地和军事用地；②城市基础设施用地和广义事业用地；③国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；④法律行政法规规定的其他用地等，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨。

（2）土地使用权出让

指国家以土地所有者身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应签署土地出让合同，政府出让土地使用权可以采取补地价和协议、招标、拍卖、挂牌四种形式进行。各类用地的最高出让年限如下：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生和体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合与其他用地50年。

（3）土地使用权转让

土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换、赠与。土地使用权转让以后，原土地使用权受让人与国家所确定的权利义务关系，全部转让给新的受让人。原行政划拨的用地在补交地价签订有偿使用合同之前不得转让；未按土地出让合同规定的期限和条件投资开发、利用的土地不得转让。土地使用权转让时，地上建筑物与其他附属物随之转移。(www.daowen.com)

（4）土地使用权作价入股

土地出让转让使用权作价入股是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入新设企业，该土地使用权由新设企业持有，并以依据土地管理法律法规关于出让土地使用权的规定转让、出租和抵押。土地使用权作价入股形成国家股股权，并按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有持股单位统一持有。比如在国有企业改制过程中，所涉及的划拨土地使用权处置主要有四种，即出让、租赁、土地使用权作价出资（入股）（含授权经营）和保留划拨。

（5）土地使用权授权经营

指国家根据需要，将一定年期的国有土地使用权作价后，授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司或集团公司经营管理。被授权国有公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价入股或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地等登记手续。

国土资源部下发的《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资〔2000〕433号文），规定了授权经营土地使用权的权能，即以授权经营方式处置的土地使用权在使用年限内可以在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团以外单位或个人转让时，应经政府批准并补缴土地出让金。

上海市为盘活工商企业国有房地产，在企业改制中，选择土地使用权空转形式进行土地使用权的处理，即由房地局与改制企业集团确定土地出让面积和价格，签订土地使用权出让合同。此价格水平为：工业用地1 000元/平方米、商业用地3 000元/平方米。市财政局根据出让合同的出让金额，以转账支票方式将出让金直接划转给企业集团，企业集团记账后通过支票背书的方式向市房地局支付出让金。由于未发生资金真实支付故称为土地使用权空转，目前上海市国有大型工商业集团如上海新亚集团公司、上海华联集团公司、上海仪电控股集团公司和上海建材集团总公司等集团公司的土地权属性质为出让转让使用权土地，其实并非真正意义的出让性质，不过是实现了土地资产的入账，对土地资产和资源的有效配置并没有大的作用。

（6）土地使用权的出租和抵押

土地使用权的出租，是土地所有者或占有者为获取租金将土地使用权连同建筑物及其他附着物向承租人租赁的行为。土地使用权的出租须签订租赁合同，租赁合同的签订不得违反国家有关法律、法规及土地使用权出让、转让管理办法的规定，双方当事人权益受国家法律保护。土地使用权的抵押，是土地使用权占有者作为抵押人为获取资金，将土地使用权同建筑物及其他附着物作为财产保证与提供资金的抵押权人签订抵押合同的行为。抵押期满或抵押期间，抵押人不能偿付债务或抵押人解散、破产的，抵押权人有权依照国家有关法律及抵押合同的规定处分抵押财产，并对处分所得有优先受偿权。

（7）土地使用权的终止与收回

土地使用权的终止与收回由多种因素引起：出让、转让期满收回；不履行出让、转让合同规定而提前终止收回；正常履行合同规定，但因为公共利益提前终止收回；因自然灾害造成土地灭失而终止等。关于土地使用权使用期满土地收回及其地上物处置一直是法律修改的关注焦点。