1.发展权内涵及归属

土地发展权是一种可与土地所有权分割且可单独处分的财产权，是土地权利束中的一种权利。土地发展权具体指在土地现状利用基础上改变土地使用性质和开发强度并获得收益的权利，可以分为农转非之农地发展权和城市存量再利用之建设用地发展权。发展权本质上强调的是土地发展带来的收益权利，至于该地块是否可以进行性质和强度改变与发展，各国都是由政府规划控制的，这不属于发展权范畴，应是国家的空间管制权。设立土地发展权是为了解决和控制土地利用方式多样性以及相应的土地收益巨大差异产生的不公平问题。各个国家法律对发展权认定与归属规定不尽相同，发展权及其价值归属有归私、归公和公私共享类型。

（1）发展权归私

美国是发展权归私的典型代表。美国规定发展权自动归属于土地所有人，并创建了购买发展权制度（PDR）和发展权转移制度（TDR）。对需要保护耕地的郊区土地，政府向土地所有者购买发展权。已出售土地发展权的土地可以继续耕作，但不能改变用途。土地产权人对自己拥有的多余发展权还可以通过市场进行转让交易。

（2）发展权归公与公私共享

土地发展权归公指发展权属于国家或政府所有。土地所有人或使用人若想改变用途或利用强度，必须向政府申请或购买土地发展权。英国1947年《城乡规划法》明确规定，私有土地未来发展权归属国家。如果土地所有者要改变土地用途或者提高土地利用强度，需先向政府购买土地发展权，并交纳规划得益税，即土地发展税。借助征税，开发收益部分被征收归公。

我国法律上虽未明确设定发展权，但土地的实际发展权及其发展权价值通过一系列法律规定呈现归公模式。如我国国有土地上房屋拆迁补偿条例规定，被征收房屋按照原用途和利用状况的市场价格补偿；我国集体土地征收补偿标准是按照不超过农地价值30倍的限额补偿。这些规定本质上都是规定以原用途的土地价值予以补偿，土地发展权价值归公。此外，存量土地再开发补交出让金的规定也是土地发展权价值归公的直接体现。但随着土地制度改革的深入，我国土地发展权价值归属开始呈现公私兼顾的方向。国家明确提出国家、集体和农民共同享有土地发展带来的增值收益。在土地收储出让实践中，补偿额通过政府与被收储人博弈协商确定，客观上使被收储人也在一定程度享有了土地发展权价值。

2.容积率奖励与转移

容积率奖励与转移属于因土地强度变化产生的发展权处置问题。容积率奖励与转移机制在平衡城市更新开发建设、生态保护、历史建筑保护、公共空间及公共设施等方面可发挥作用，其制度的完善主要体现在容积率奖励与转移条目设定、技术规则设计和交易规则设计三方面。

1）容积率奖励与转移条目设定

每个国家的容积率奖励与转移适合条目的设定都存在历史背景和区域特点。西雅图市是美国较早实行容积率奖励机制并取得成功经验的城市（张姣，2009）。早在1960年，西雅图便开始运用容积率激励技术来鼓励开发商为市民提供更多的公共空间、保障性住房等，但最初由于奖励对象较为局限、奖励条目较少，其实施效果并不理想。后在1985年，西雅图逐步将奖励条目扩展到了28项，并针对不同项目制订了具体的奖励指标和方式，在改善城市公共空间环境、增加公共设施方面取得了较好的成果。

纽约市规划委员会于1968年对纽约市土地分区管制法规进行了修改，允许业主在对其地块上的历史建筑或纪念性建筑进行良好保护或维护的前提下，将未能充分利用的容积率转移到自己持有的地块或其他业主持有的临近地块上。在这一政策背景下，1969年纽约中央车站的业主将其所拥有的75 000平方英尺（1平方英尺=0.092 9平方米）建筑面积的开发权转让给了持有邻近地块的其他业主，取得了相应的经济利益，最终完好地保存了纽约中央车站（顾昆鹏，2011）。

澳大利亚悉尼市对于有利于历史建筑保护的地产开发项目也建立了一套严格的标准，称为“HFS奖励和转移制度”（邹兵，2001）。历史建筑的保留价值在通过正规交易机构认定的基础上，依据公式计算出它的开发价值（即可转让的建筑面积），并根据该价值给予一定的容积率扩大奖励，可将该容积率指标转移至其他土地进行开发建设。

在生态环境保护方面，美国新泽西州是通过容积率转移保护松林地最具代表性的案例（金广君、戴锏，2010）。其具体做法是推行“松林地开发信用计划”，将生态保护区、农业保护区和特殊农业生产区等未能充分利用的容积率，以开发信用的形式进行开发权的转让。开发信用的数量与生态资源的敏感度相关，不同区域因其生态敏感度的不同，所获得的单位开发信用也有所不同。如在保护区、高地资源区中每39英亩（1英亩=0.004平方公里）等于1个开发信用，而湿地资源区每39英亩只能兑换0.2个开发信用。委员会规定容积率转让率为1份开发权（1份开发权等于1个住宅开发单元），等于1/4个开发信用，即若在送出区转让1个开发信用，则可在接收区建设4个开发单元的住宅。截至2009年，该项计划的实施使得至少1.4万英亩的生态资源用地与1.8万英亩的农田得到永久性的保护。

在生态城市滨水区的建设上，英国政府通过裁定滨水区土地价值，为拥有滨水区土地开发权的公司提供另一块城市土地的开发权作为交换，并在一定程度上提高可开发容积率。同时，辅以税收延期和提供政府公共服务作为补偿。

日本1970年《建筑基准法》提出“容积率奖励”办法，以促进更多开放空间（或防灾避难所）形成。规定建筑区内有效开放空地面积比例不低于20%，如高于20%可依据一定的计算公式获得额外容积率奖励。至1986年5月，仅大阪、神户利用这一办法新增设的公开空地就有200多块（黄大田，1999）。此外，1996年日本颁布了《重要文物特别型特定街区制度》，规定在特定街区内被指定为国家重要文物的历史建筑物，根据其基础面积可以增加转移容积率（最高500%）。

只有在容积率奖励与转移的对象广、奖励条目多、奖励措施细致的条件下，才能更好地适应城市的各种需求。对于不同的项目需要制订具体的奖励措施，才会更具操作性。借鉴国外经验，结合中国现阶段城市空间环境规划目标、土地与房屋制度、城市更新制度等特点，可进一步将容积率奖励和转移条目扩大到生态环境保护、历史文化保护、公共设施建设、保障房建设和存量土地减量化五个层面。

（1）生态环境保护：增加城市开放空间、增加城市绿地（含屋顶绿化）、保护基本农田和增加林地空间等。

（2）历史文化保护：历史建筑保护、历史街区保护、风貌区保护等。(www.daowen.com)

（3）公共设施建设：公共建筑建设、基础设施建设等。

（4）保障房建设：经济适用房建设、廉租房建设、公共租赁房建设等。

（5）存量土地减量化：工业用地减量化、低效用地减量化、拆建联动等。

2）容积率奖励与转移技术规则

（1）设立可转移容积率弹性空间

分区规划制度是西方土地发展权转让制度的技术基础。美国依据区划法将城市用地按片区、性质和区位划定了密度分区，设定各片区的基础容积率与最高容积率。当建设容量不大于基础容积率时，开发商或业主可以在符合区划法的条件下自由建设；如果开发商或业主希望建设高于基础容积率的建筑，则需要为市民提供公共空间或公共设施，从而获得容积率奖励。

分区法的核心逻辑是为特定区域土地设立均等发展权。我国没有区划法律制度，规划实践也较少使用土地均等发展权和容积率弹性控制来实施城市开发与空间更新，对土地均等发展的认知与重视程度不够，致使技术上阻碍了容积率转移与奖励的推行。

在区划法缺失的背景下，政府与规划师应建立匀质区域（又称均等发展区域）土地均等发展理念。所谓均等发展是指针对土地区位价值匀质区域，实施相同的土地开发强度控制。土地价格与集约利用的经济学原理是其理论基础，即土地开发强度与土地区位价值高度相关，高地价高容积率，低地价低容积率。这一理念的建立，也为当前我国控制性详规容积率设定和现有容积率奖励实践随意性大、缺乏量化依据等问题解决提供了思路。

根据我国土地管理法，基准地价为各城市政府的公示成果。基准地价级别或区片揭示城市内部土地质量的地域差异，且同一级别或同一区片具有土地区位的匀质性。基于同一地价等级或地价区片划分均等发展区域，进行基础容积率和最高限定容积率弹性空间设定，为容积率的奖励与转移提供了经济依据和技术基础。

（2）容积率重点移出区与重点移入区划定

合理确定容积率的移出区与移入区是容积率转移机制实施的基础工作。容积率移出区与移入区的划分应在考虑环境承载力的基础上，依据城市总体规划、环境与历史文化保护规划、空间管制规划、城市发展计划和容积率奖励与转移条目的设计等，对容积率移入与移出进行分区划定。通常，历史街区或历史风貌保护区、城市开敞空间与绿地建设区、生态环境保护区等为容积率移出区。容积率移入区通常为依据城市发展计划和总体规划划定的鼓励建设区，是新开发区域或高强度开发区域。同时，移入区的选择需进行环境容量和市场容量的预评估，以确保移入区的选定能满足开发市场和开发容量的需求。

3）容积率奖励与转移交易规则

如何平衡移出区与移入区的利益，建立合理的奖励交易规则，是解决容积率转移的行政壁垒，也是推行容积率奖励与转移制度的关键之一。美国容积率转移主要是通过建立私人间的利益交换机制实现的。完整的容积率转移与奖励的市场交易机制需要进行“谁与谁交易、交易产品是什么”的交易结构和定价机制设计。

图13-4　南街巷地区开发权转移示意图^[1]

容积率转移交易结构存在三种方式：同一使用权人在不同地块转移、不同使用权人之间进行转移和地方政府之间的交易。

纽约市南街港地区容积率转移交易则是政—企、企—企交易模式。该地区是19世纪纽约造船工业中心所在地，历史悠久、建筑古朴，被当局划定为保护区。在曼哈顿发展局的努力下，一批银行团体购买了几个拥有历史价值街区（图13-4中的6、7、9号用地）的开发权。通过该开发权交易，政府获得巨额资金和充足的实力来实施南街港地区的保护更新，银行团体则因此获得114 000平方米的开发权，并可出售转移到南街港地区内指定开发地块（图13-4中的15、16号用地）中的任意一个。

容积率奖励与转移的交易机制应该反映土地空间价值。中国台湾地区出台的古迹土地容积移转办法将公告土地现值作为容积转移的计算基准，即私有历史建筑按所在土地分区所允许建筑的受限容积乘以其公告现值后，再除以接收基地的公告现值，得出接收基地可增建容积。但存在的问题是土地公告每年修订一次，无法及时反映土地价格变动，违背了市场经济价值规律。而国外如旧金山、纽约、洛杉矶则是由双方协商决定，通过市场机制保证历史建筑土地所有权人的权益，政府不通过强制规定干涉容积率转移的价值。

在我国特有的土地收支两条线管理制度与土地财政制度下，容积率的交易直接关系到各区县地方政府土地出让金收入与管理和土地财政的收支平衡。容积率交易结构设计和价格机制设计应充分对接我国特有土地财政问题与行政区域间利益均衡问题。容积率交易可如建设用地使用权交易般分为两级市场：政府间交易和政府与机构间交易。容积率价格可以空间楼面地价为基础，但具体如何设计我国容积率奖励与转移机制尚需进一步探讨。