土地增值收益是各利益相关者盘活存量土地的根本动因，因此土地收益的分配机制对各利益相关者起着关键性的激励作用。关于土地增值收益的归属，学术界一般有三种观点：一是“涨价归私”的观点，即主张全部土地的自然增值归原土地所有者所有；二是“涨价归公”的观点，即主张土地自然增值基本归国家所有；三是“涨价公私兼顾”的观点，即主张在充分补偿失地者后剩余部分归国家所有。

1.“涨价归私”学说与实践

（1）从土地产权角度看“涨价归私”

“涨价归私”论从产权公平的角度出发，强调土地产权的完整性，也就是说农民应该拥有完整的土地产权，除了农地占有、使用、收益及处分等权利以外，还应该拥有“土地非农开发权”，农民只有获得“土地非农开发权价格”时才能称得上拥有完整的土地产权。因此集体土地被征用后获得的自然增值应当全部归农民集体所有。该观点认为“涨价归公”错误的根源来自“各种资源的市值是由其成本决定”的错误观念，指出权利本身就有价。

（2）从机会公平角度看“涨价归私”

从机会公平角度，具体而言是从权利相同的不同社会群体利益分享的角度出发，“涨价归私”论者指出，“涨价”事实上并未完全归私，土地从农业用途向其他城市土地用途转换中的增值收益会由政府和用地单位（如房地产开发商）分享，这与传统的“完全归私”的观点已有所不同。

还有一种普遍的观点认为，城市市民所拥有的住宅等不动产同样获得了土地整体增值的利益，然而现实中至今尚未考虑过去征收他们所获得的增值收益，为何要单单强调农村集体土地增值利益的归属呢？因此农民也理当分享。

（3）“涨价归私”论实践

“涨价归私”论以20世纪60年代以前的美国为代表，美国土地产权私有决定了土地增值收益归属于土地所有者。美国政府对土地增值收益的归属问题并不关心。土地价值由于公共设施建设而提高，增值收益是归土地所有者所有；若是土地由于规划变更导致价值下降，土地所有者也得不到任何赔偿。

2.“涨价归公”学说与实践

（1）“涨价归公”学说

关于“涨价归公”论，最早提出的学者是英国的经济学家穆勒。他在1848年出版的《政治经济学原理》中主张对全国土地进行估价，土地现有价值归土地所有者所有，而由于社会进步所增加的价值则以赋税的形式归国家所有。地价增值部分属于不劳而获的收入，国家可以利用“土地税”予以征收。到了19世纪后半期，美国经济学家乔治也提出土地增值收益归国家所有的观点。他认为土地所有者得到的地租不是他们挣来的，是不应该得到的。土地价格的上涨是由于城市的发展而推动，经济地租的税收部分用于支付必需的公共服务才是公正的，因而必须对土地的剩余，即土地增值收益进行征税。

我国民主革命的先驱孙中山先生的土地纲领中所提到的平均地权，也是主张将土地增值收益收归国有。他认为土地价值的增加是由于“众人的力量”，与土地所有者“是没有一点关系的”，因此“当改良社会经济组织，核定天下地价。其现有之地价仍属原主所有，其革命后社会改良进步之增价，则归于国家，为国民所共享”。(www.daowen.com)

（2）“涨价归公”论实践

英国是世界上最早设立土地产权的国家，其土地产权利益分配制度法制化相当高，制度目标在于确保因开发而引起的土地增值（部分）归公。英国政府对土地增值收益进行回收的方式并不是通过土地价值税，主要采用的是规划得益的方式。规划得益（Planning Gain）是由于土地发展权国有，地方规划部门在授予规划申请人（通常是开发商）规划许可的过程中，对申请人的额外收费，可以是实物、现金支付，或是某种权益，这种机制也称为“规划义务”（Planning Obligation）。从经济属性上看，可以认为是土地增值的回收方式。

虽然美国土地产权私有决定了土地增值收益归属于私人业主，但政府可以通过税、费体制，按照“谁受益，谁付费”原则，回收公共创造的土地增值。体现为通过指定一个不动产受益区域，将项目建设成本在受益区域内按照一定方式进行分担，例如按照受益不动产的价值或增值额。这种制度合理利用了基础设施对土地的增值效应，利用受益者付费方式合理回收了土地自然增值。

新加坡的城市土地收益是城市公共设施和社会服务的主要来源，收益用途体现政府目标。土地税收是政府获取土地增值收益的主要机制和分配方式，具体通过土地财产税等税制来实现。如果土地因规划用途和强度转变而产生土地增值，则应上缴50%的增值。

香港允许土地租约人申请土地用途变更，但租约人必须向政府缴纳一定数额的用途变更费，这一费用的实质体现了政府对土地增值收益的获取方式。缴纳额度以用途变更前后的级差地租为计算基准。一般来讲，新用途的地价以预期未来的市价为准，用土地拍卖市场提供的信息作为依据；但还没有开发的农地或者其他类别的土地价值只能估算。收益的分成比例不固定，由私人或企业和政府谈判，政府一般默认给地产商20%。

综上，“涨价归公”的各国家和城市土地利益分配机制归纳起来有三个特点：①土地的增值如果源于国家，则归属于全社会所有，增值利益分配遵循“谁投资谁受益”的基本原则；②分配方式灵活且有一定的弹性，综合市场机制、法规制度管控与公众参与等多种手段；③本质上，“涨价归公”实践实际上已经很大程度上体现着公私兼顾的分配方法。

3.“涨价公私兼顾”学说与实践

（1）“涨价公私兼顾”学说

“涨价公私兼顾”论是周诚教授首创，他认为应该“公平分配农地自然增值——在公平补偿失地者的前提下，将土地自然增值的剩余部分用于支援农村建设，以不同形式惠及其他在耕农民”。从土地开发权的角度来看，可以概括出“全面开发权观”。农地开发权归属于失地农民和中央政府，即土地增值收益应在这二者之间分配。

具体实践上，“涨价公私兼顾”与“涨价归公”论并没有太大的区别，因为“涨价归公”是将土地自然增值部分收归国有，如征税也是按照一定比例的土地自然增值额进行收取，因而土地所有者实际上仍可以享受到一部分的增值收益。

（2）“涨价公私兼顾”论实践

该种分配模式以法国为代表。法国在1975年颁布的《改革土地政策的法律》中，创立了“法定密度极限”制度和土地干预区制度，兼顾了涨价归公和归私两者之间的关系。“法定密度极限”制度规定建筑面积与占地面积之比，即容积率的上限，上限权利归国家所有，限度以内的可以由农业土地所有者处理。开发者可以通过向政府支付一笔费用购买超过限度标准以上的部分建设权，政府则通过卖与不卖和调整超限度开发费这两种方式来保护耕地。而土地干预区制度则赋予了国家在土地所有者出售土地时优先购买的权利，充分考虑公私利益的需求。