鉴于我国土地产权制度特征，土地利益相关者包括中央及地方政府、集体土地所有者、城市土地使用权人（企业、机构或个人）、集体土地使用权人（企业、机构或个人）和土地投资运营商等。

1.中央与地方政府

中央政府与地方政府对土地利益的收益分配存在两大方面的模糊界面需要加以区分。

（1）政府具有国有城市土地的所有者以及管理者的双重职责，既可以凭借土地所有权身份获取土地的收益分配，又可以作为管理者和公共利益代表获得相关投资收益与相关税收收入。两种利益的产生原因不同，利益分配需要实践中予以明晰。

（2）作为土地所有者中央、各级地方政府之间的土地利益需要切割。国家法律规定，城市土地所有权由国务院代表国家行使。然而，土地的不可移动及我国地方行政管理体系建构决定了地方政府具有土地资源资产管理、利用配置以及利益获取的直接权利。地方政府正逐渐成为一个独立的利益主体，并且具有独立的价值取向和政策目标，作为独立的经济主体，在执行中央政府政策过程中，有其自身的利益函数。因此，我国地方政府对土地出让收入的获取具有极强的动机，加上官员政绩考核机制的激励，造成政府依靠土地创造财政收入的土地财政现象越来越严重，国民经济与土地和房地产经济严重捆绑。

2.集体土地所有权人

我国的集体土地产权制度决定了土地增值利益分配需要进行三个层面的区分。

（1）集体经济组织与其成员农民之间的利益均衡分配。集体经济组织虽然代表农民利益，有为农民谋福利的公共目标，但义务与权利的均衡，易导致集体经济组织为追求其自身利益最大化而牺牲农民利益，如过多截留征地收益等。

（2）集体经济组织成员农民之间的利益分配。农民是最直接利益相关者，土地是农民生存之基，土地收益的分配关乎每个农民的切身利益。(www.daowen.com)

（3）集体经济组织及其成员农民与政府之间的利益分配。土地征收、集体土地入市中都需要进行利益的均衡分享。

3.原土地使用权人

原土地使用权人是指土地的现状使用权人。按照物权法，城市建设用地使用权为用益物权。在存量土地收储与存量土地盘活过程中，原土地使用权人与政府即土地所有者之间的分配关系是最直接和核心的关系。当前需要回答：一是土地收储过程中的原土地使用权人如何分享发展权价值并得到相应补偿？二是土地自行盘活改变用途出租经营、重新开发过程中如何分享利益补交土地增值给政府？原土地使用人如果不能分享发展权价值，他们会抵制土地收储，抵制土地更新盘活，使得城市土地结构优化和功能提升难以顺利进行。

4.投资运营商

投资运营商是盘活存量土地、开发增量土地不可或缺的社会力量。投资运营商如何分享土地增值需要看其介入土地运作的方式，比如参与土地一级开发与租赁原使用权人房地产进行转型运营、或与原使用权人合作开发等不同方式下，利益分享方式均不同。但是投资运营商与原土地使用权人或政府之间如何进行土地增值利益分享，通常可以通过市场机制商业谈判解决，本质上不是计划分配的过程。

5.开发区管委会

在开发区中，存在特殊的利益相关者，即开发区管委会。由于土地所有权与经营权的分离，管委会作为代理人，受地方政府委托来经营开发区土地，形成委托—代理关系。我国开发区经过多年的发展，逐步形成了三种基本的管理体制，即政府主导型管理体制、企业主导型管理体制和政企混合型管理体制（开发区管委会和开发建设总公司实行两块牌子，一套人马的政企合一式）。实践中，我国绝大多数开发区采取的是政府主导型管理体制，开发区管委会作为政府的派出机构，代表地方人民政府管理开发区。不论以何种管理模式运作，开发区作为特殊的经济活动区域，都存在开发区转型升级土地盘活过程中，土地增值在地方政府、原使用权人和开发区管委会之间的利益分配问题。