1.集体建设用地市场

（1）市场发展

我国农村集体建设用地总量高达2.7亿亩，相当于城市建设用地总量的2.5倍，而且增长速度还快于城市建设用地增长速度。由于农村居民分散、户均宅基地面积过大，空心村现象大量存在，以及乡镇企业用地大量闲置等原因，农村集体建设用地的利用效率很低。因此，实施农村集体建设用地有序流转，盘活农村集体土地资产，增强农村集体经济组织的实力，提高农民生活水平，加速农村人口城镇化，已经成为农村土地产权制度改革和农村经济发展的重要途径和手段。

根据国家规定，集体建设用地的使用范围和集体土地的流转受到法律的严格限制。1999年修改实施的《土地管理法》依然强调：农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情况致使土地使用权发生转移的除外。而从现实来看，农村集体建设土地使用权自发流转情况由来已久。早在20世纪70年代，一种无意识的集体土地流转已产生。1986年，国家在芜湖等市实行首次流转试点。而近年来，随着农村社会经济的发展特别是乡镇企业结构的调整，集体建设用地大量流转、入市。对于既成事实的农村集体土地使用权流转现象，“堵”是没有用的，应该采用“疏”的方式，为其创造一个良好的制度环境。1995年，苏州市率先提出了“集体建设用地能不能流转，能不能进行试验”的问题，并于1996年9月颁布了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，集体建设用地使用权流转试点正式启动。1999年11月，经国土资源部批准，在安徽芜湖再次开展了“农民集体所有建设用地使用权流转试点”，随后，如湖州、抚顺、安阳、古田及芜州等地也先后开始了试点工作。2005年10月，广东全省在顺德“实验”的基础上出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，它意味着集体建设用地将与国有土地“同地、同权”入市流转。

2008年十七届三中全会做出了“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”的决定，明确了同地同权的概念，为集体建设用地流转指明了改革方向。

2012年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中进一步明确提出建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地（不含住宅用途与宅基地）出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，同时提出建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

2015年1月，中共中央办公厅和国务院联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》再次强调，“要建立同权同价，流转顺畅，收益共享的入市制度”，并决定在全国选取33个试点县（市、区）。自此，探索集体经营性建设用地入市正式拉开了帷幕。

（2）交易制度

2019年，十三届全国人大常委会第十二次会议通过的新修改版《土地管理法》破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍，规定了集体建设用地一二级市场的交易方式，结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，初步构建实现了国有建设用地与集体建设用地同等入市、同权同价和城乡统一的建设用地市场。

一级市场交易方式。农村集体建设用地在符合规划、依法登记，并经2/3以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用。

二级市场交易方式。使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、入股、抵押等方式进行流转。

2.集体住宅用地市场

4（1）“小产权房”市场

“小产权房”是指在集体所有土地上建造的、因各种违法原因难以获得产权证的“非商品住宅”。具体包括在集体土地上建设，未办理城市规划、商品房建设、商品房销售手续，未取得国有土地使用证、商品房所有权证的房产。主要可分为三大类：①农户在依法批准的宅基地上建成的农民房屋，销售给城镇居民；②在农户集中上楼腾出的宅基地或其他集体建设用地上建造的住宅，向社会销售；③未经批准占用农用地甚至基本农田建造住宅，向社会销售。

虽然原建设部、国务院办公厅等部门于2007年6月、12月先后发布购买小产权房“风险提示”和严禁违规开发小产权房、劝禁城镇居民购买小产权房的通知，但仍有大量城郊村镇打着建设社会主义新农村的名义，在集体土地上违规开发建设小产权房。据中国新闻网载文指称，通过旧城改造、城中村改造、合村并镇、新农村建设、村集体直接开发、合作开发及各种形式的信托持有等多种途径和形式，涉及城市居民和公司拥有的小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上，其中涉及村镇住宅的大约50多亿平方米，涉及村镇生产性建筑的规模也很大，它甚至已经成为许多中小企业、三资企业的主要生产场所。由于在建、已建小产权房分散而“隐秘”，其数量很难统计；由于小产权房没有完善的销售手续，小产权房在全国范围内占住房总量的比例也很难统计。

小产权房是我国城乡二元结构矛盾焦点的产物，目前仍是我国明令严格查处的违法建筑。2019年新版土地管理法允许非居经营性用地入市，但仍然没有放开集体土地上进行住宅商品房开发的规定。同时，宅基地流转市场仍然没有明确建立。

（2）集体租赁住宅市场(www.daowen.com)

为增加租赁住房供应、构建购租并举的住房体系、拓宽集体经济组织和农民增收渠道，2017年原国土资源部会同住房城乡建设部出台了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定在北京、上海、广州等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。通过改革试点，在试点城市成功运营一批集体租赁住房项目，完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。

虽然，政策规定集体土地上建成房屋只能持有，市场化租赁运营，不可出售。但从制度层面，这可以说是国家首次开启集体住宅经营性用地开发先例。

3.建设用地指标交易市场

（1）指标交易内涵

快速城镇化过程中，一方面，土地用途管制与建设用地指标的严格控制，使得农转非的建设用地指标成为城市扩张的重要资源；另一方面，大量集体存量建设用地存在空闲置和低效粗放利用现象。为了盘活存量集体建设用地，挖潜和复垦存量集体建设用地，重庆市最先试点推出集体建设用地指标交易市场。随后，在全国各地得以推广。

建设用地指标交易市场又称地票交易市场，是指可交易建设用地指标在本区域或跨区域市场的交易活动总和。可交易的建设用地指标特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。

（2）指标交易性质

建设用地指标交易是城乡建设用地增减挂钩制度实施的市场化手段。建设用地指标交易的实质是土地发展许可权交易，并不是土地发展权交易。不少学者认为，我国当前实施的建设用地指标增减挂钩以及建设用地指标即地票交易制度中的建设用地指标具有土地发展权性质。实际上，发展权与建设用地指标存在本质不同。发展权是依托于地块所有权的一项获益且可转让权利。建设用地指标只能算是区域农转非的政府规划许可指标，体现的政府对地块发展的用途管制许可权和规划管控权。此外，发展权价值是土地性质改变及其开发强度改变形成的价值。建设用地指标的价值通常与土地整治与复垦成本关联，与区域建设用地计划指标供求状态关联。把建设用地指标流转看成是发展权流转交易，根本上是将国家的强制性规划管控权与土地产权属性混淆了。

（3）指标交易流程

首先需要产生建设用地交易指标。该指标严格按照以下程序产生：①市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划，编制城乡建设用地挂钩专项规划，确定挂钩的规模和布局，经市人民政府批准后实施；②土地权利人（包括农村集体经济组织、农民家庭及拥有土地权属的其他组织）向区县（自治县）国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请，经批准后复垦所立项的土地；③在土地复垦完毕后，复垦方向区县（自治县）国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请；④区县（自治县）国土资源行政主管部门按规定组织验收，验收合格后，按照市土地复垦有关规定，向市国土资源行政主管部门申请确认并核发建设用地指标凭证。

指标交易规则：①凡建设用地指标交易，必须在农村土地交易所内进行；②申让方持土地指标凭证，向农村土地交易所提出交易申请，也可以委托代理机构代理申请；③代理机构代理申让指标时，在出具土地指标凭证的同时，必须提交委托书；④农村土地交易所对申让方进行资格条件审查后，将审查合格的待交易土地指标纳入信息库，并及时向社会公布；⑤一切农村集体经济组织、法人或其他组织以及具有独立民事能力的自然人，均可在农村土地交易所公开竞购指标。

交易价格由市人民政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的建设用地指标基准交易价格。重庆市“地票”交易面积、交易金额和交易均价2008年分别为1 100亩、8 980万元和8.16万/亩，2016年分别增至197 935万亩、3 931 985万元和19.99万/亩。

交易调控管理由市人民政府对建设用地指标交易总量实行计划调控，每年度交易指标量要根据年度用地计划、挂钩周转指标规模和经营性用地需求情况，合理确定。

指标购买后可用来：①增加等量城镇建设用地；②指标落地时，冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。

购得建设用地指标即地票的企业只是得到了集体土地的开发许可权，该地块仍需在符合城乡总体规划和土地利用总体规划的前提下，办理集体土地征收手续，仍然需要交纳土地出让金。不过地票在“兑现”时，可以冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，费用的冲抵方法，将由市土地行政主管部门制订。而如果持有地票的企业在“招拍挂”中没有拍到想要的土地，可将地票转让给竞拍成功的企业。