我国土地供应制度包含划拨土地供应制度和经营性土地出让供应制度。经营性土地出让制度框架形成土地一级市场。土地一级市场又称土地出让市场或土地批租市场。

国有土地使用权出让是国家以土地所有权人身份，将国有土地使用权以一定的年期转移给受让人，受让人为此支付土地出让金的行为。通过这种行为受让人取得了一种具有独立意义的城市土地使用权，为一种用益物权。该用益物权具有对土地的占有、使用、收益和一定程度的处分等权能。城市土地使用者取得的这些权能在法律上表现为以下的民事权：即对土地的使用权、转让权、出租权和抵押权等。城市土地使用权出让，是国家城市土地使用权进入市场的第一个环节。

城市土地使用权出让在我国有多种方式，包括：协议出让、招标出让、拍卖出让、挂牌出让、划拨土地补缴出让金方式出让、划拨土地作价入股出让和授权经营方式等。

1.协议出让

协议出让指有意取得某城市土地使用权的受让人直接向国家土地管理部门，提出有偿使用土地的意愿，然后由土地管理部门与土地的有意受让人进行谈判，具体协商出让土地使用权的有关事宜。这种方式透明度低，无法实现土地真正的市场化配置，而且容易造成腐败。

协议出让的范围：除了以下三种情况以外，其他各类用地可以采用协议方式出让：①商业、旅游、娱乐和商品住宅四类经营性用地，不得以协议方式出让；②同一地块有两个以上意向用地者，也不得以协议方式出让；③国家法律规定的可以划拨的。

协议出让最低价：为了宏观调控土地市场，防止低地价出让土地，保证协议出让价格有据可依，避免批条子等行为，规定协议出让的地价不得低于国家规定的最低价标准。最低价确定的标准是：不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地拆迁补偿费以及按照国家规定的有关税费之和。有基准地价的地区，协议出让最低价，不得低于出让地块所在土地级别基准地价的70%。

2.招标方式出让

招标出让国有土地使用权指出让人（市、县人民政府土地行政管理部门）发布地块招标公告，在指定的时间内由符合条件的欲取得土地使用权的用地者，以书面投标的形式参加竞投，再由招标人根据确定的评标要求，确定土地使用权受让人的行为。

评标通常采用商务标和技术标的综合评价方式。表4-2为上海某区竞标地块标书评分表。(www.daowen.com)

3.拍卖方式出让

拍卖出让国有土地使用权指出让人发布拍卖公告，在指定的时间、地点、组织符合条件的土地使用权竞买人到场，公开竞价，按照“价高者得”的原则，确定土地使用权的受让人的一种方式。这种方式与招标方式相比，对于欲取得土地使用权的受让人，更加具有公开性，同时也使他们获得了更多的竞争机会。

表4-2　上海某区竞标地块标书评分表

4.挂牌方式出让

挂牌出让国有土地使用权是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。

5.土地招拍挂实践

土地招拍挂市场是政府垄断的一级土地市场。政府为了调控土地市场、控制地价和房价、寻求最佳开发商常常采取各种招拍挂方式，包括价高者得、价中者得、限价内价高者得（保护价模式）、复合招拍挂（先招标筛资格，后挂拍竞地价）、限地价、竞配建综合竞标、带方案竞标、承诺竞标、定向招拍挂（定制模式）、设置门槛、捆绑模式、门槛+捆绑、劝退模式（政府劝、企业劝）及联合投标等。