1.土地利用配置机制

土地利用配置机制主要有两种，即统一土地制度下的市场配置机制和政府配置机制。

1）市场配置机制

市场机制是配置资源的最有效机制。通过土地供求和价值机制，实现资源优化配置过程。

2）政府配置机制

政府配置机制主要包括地权管理机制、土地市场管理机制和土地利用管理机制等。

（1）完善地权管理制度，奠定配置产权基础

地权管理包括土地调查、统计、登记等地籍管理和地权分配、土地确权、权属纠纷调处和监察等权属管理两大部分。通过地权管理从法律、行政上保证和控制土地的合理利用。如地权分配就是决定土地利用的重要基础，其主要解决土地所有权和使用权等产权制度问题。如，我国秦朝以前的井田制、英国16世纪的圈地运动、美国19世纪的宅地法和沙皇俄国的斯托雷平土地法令等，都是企图通过地权分配改进土地利用。当前，优化我国土地产权制度是实现土地合理配置的制度基础。

（2）规范土地市场管理，发挥市场作用

通过建立公示地价体系和地价管理制度，规范土地出让、转让、出租和抵押等土地交易制度，完善土地市场体系，为实现土地市场合理配置提供制度保障。

（3）加强土地利用管理，提高政府配置效率

政府实施土地利用管理的主要任务包括编制和实施国土空间规划、实行土地利用计划管理与监督、建立耕地保护制度、生态保护与修复制度、空间用途管制制度等各相关利用管理制度，政府的科学规划可以体现公共利益、保护生态、规避市场失灵，提高土地配置的综合效益，促使土地利用公平公正。

2.传统规划体系及存在的问题

1）传统规划体系

我国传统规划体系可以基于空间视角分为非空间规划和空间规划两个系列，根据规划由上至下的作用等级分为全国与地方两大层次。

最高层次的非空间规划是国民经济和社会发展规划，它侧重于经济发展的远景目标、主要比例关系、规模及速度等指标，侧重经济的发展方面。各级政府制定的十年发展规划和五年发展规划便属于此类规划。非空间规划的第二层次是国家或各级地方政府及各部门国民经济发展规划或计划。

最高层次的空间规划指由各部门组织编制的全国层面的各类资源利用与保护的体现空间要素的规划，如全国国土规划纲要、全国土地利用规划、全国功能区规划、全国城镇体系规划、全国流域规划、全国海洋功能区规划、水资源利用规划和全国矿产资源规划等，详见图1-1。第二层次指各类全国空间规划指导下的省、市（区）、县等各级地方政府编制的各类下级规划。其中，地方城市总体规划是地方性各部门规划的协调性规划。地方土地利用总体规划则是地方各部门用地的协调性规划，尤其是协调城镇建设用地扩展与耕地保护的矛盾。

图1-1　我国传统规划体系

土地利用规划在国外已经有两百多年的历史了，而真正得到重视却是在第二次世界大战之后。如今，不少国家都设有土地规划专门科研和行政机构，如德国的土地整理机构、英国的国土利用规划机构等。

我国土地利用规划的历史应从1954年黑龙江省红星国营农场规划算起，它标志我国第一次开始有组织地进行土地利用规划工作。但20世纪50年代的土地利用规划只包括两种类型，即国营农场土地规划和农业生产合作社土地规划，主要是解决小农经济遗留下的土地利用不合理现象和实现农业合作化后安排与集体生产有关的迫切需要解决的土地利用问题。1958年夏—1962年，我国处在人民公社化阶段，为了配合《关于人民公社若干问题决议》和《农业发展纲要40条》，土地利用规划主要用于合理安排农、林、牧、渔等各项用地，以适应水利化、机械化、电气化要求和贯彻农业八字方针需要。1960年3月17日，《人民日报》发表了人民公社要制定土地利用规划的社论。1963—1966年土地规划的任务是继续巩固人民公社经济，为实现农村技术改造创造土地组织条件，此时的土地利用规划主要侧重农田基本建设规划。“文化大革命”期间，除了在边远省区开展资源的考察工作外，土地规划研究基本处于停滞状态。

我国改革开放以后，迫切需要建立和完善合乎时代要求的土地利用规划体系。党的十一届三中全会上提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，并成立了直属国务院的土地管理专门机构——国家土地局。1986年国务院关于《加强土地管理，制止乱占耕地的通知》的7号文件和《中华人民共和国土地管理法》的颁布，使我国的土地事业重获新生，土地利用规划研究的必要性日显迫切。故而，我国开始在黑龙江省、淄博市、大冶县等省、市、县进行各层次土地利用规划的试点工作。在探索、试点的基础上，先后编制完成了全国土地利用总体规划方案和各省市县级土地利用总体规划（1987—2000年）。之后，又完成了规划年期1997—2010年和2006—2020年两次全国及地方政府土地利用总体规划修编工作。

城市规划从内容层面上包括：①城市职能规划，包括性质、规模、发展方向等；②城市用地规划，包括城市用地结构平衡、用地空间布局、利用强度和时序控制等内容；③城市交通规划，包括对内、对外交通规划；④城市市政公用设施规划，包括水、电、煤、通信等工程管线规划；⑤城市环境与景观规划，包括人口密度、空地率、绿地率等环境规划和城市视线走廊、空间组合建筑风格、建筑色彩等景观规划；⑥城市建筑规划，包括建筑出入口、建筑后退道路红线、建筑密度、建筑容积率、建筑高度、建筑类型及泊车位等。城市土地使用规划需要确定各项用地的种类、使用性质、功能分区、数量比例、空间布局、开发强度和时序等。通过用地规划，最终完成城市建设用地平衡表和用地规划布局图。

城市地块如何进行开发建设，受我国各级规划自上至下的层级体系管控，其管控顺序如下：国土空间规划—城镇体系规划—城市规划纲要（城市发展战略规划）—城市总体规划—分区规划—控制性详细规划—修建性详细规划—地块概念方案设计—初步设计—扩大初步设计—建筑工程设计—施工图设计—项目开发建设。

2）传统规划体系弊端

（1）多规并行、内容重叠冲突、相互掣肘，影响规划运行效率。据不完全统计，迄今我国具有法定依据的各类规划多达80种，没有法定依据、由各部门各地区自行组织编制的规划难以计数，导致规划落地衔接难度较大，规划“打架”现象时有发生。

（2）规划层级日益增多，审批流程复杂，影响空间政策的统一性和有效性。规划层级间关系不尽合理，且国土空间规划缺位，助长各类规划无序增长。

（3）规划职能和政府事权未完全对应。规划缺乏具体的实施手段和方法，地方规划朝令夕改、领导干预过多，影响规划的权威性和严肃性。

（4）规划基础数据、技术标准不一，规划协调困难；规划法制化、规范化建设滞后，影响规划的公正性和科学性。针对复杂的传统规划体系，我国开始了构建和推行新的国土空间规划体系，实现多规合一。

3.国土空间规划

1）国土空间规划产生

2005—2010年，国家发展和改革委员会编制完成《全国主体功能区规划》并获国务院批准实施。原国土资源部从2009年开始编制《全国国土规划纲要》，吸纳了《全国主体功能区规划》的成果，并在国家发改委的支持下完成了《全国国土规划纲要（2016—2030年）》。

十八届三中全会（2012年）、中央城镇化工作会议（2013年）提出建立空间规划体系，推进规划体制改革，划定“三生”空间，落实用途管制，加快规划立法；《生态文明体制改革总体方案》（2015年）提出加强空间治理，优化空间结构，整合各类空间性规划，构建全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；十八届五中全会（2015年）提出以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，提升国家空间治理能力和效率；2014—2016年国家四部委共同开展市县“多规合一”试点工作（全国28个市县）；《省级空间规划试点方案》（2017年）要求摸清国土空间本底条件，划定“三区三线”，注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划；《国务院政府机构改革方案》及自然资源部“三定”方案（2018年）将主体功能区规划及城乡规划编制与管理统一归为自然资源部职责，提出建立空间规划体系并监督实施；《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（2019年）正式全面启动我国国土空间规划编制工作，并于同年颁布新修订的《土地管理法》，其中增加第18条：“国家建立国土空间规划体系。经批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。”

规划是为实现一定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程。国土空间规划是落实新发展理念，坚持以人民为中心，促进高质量发展，满足人民追求美好生活的愿望，对国家空间开发、利用、保护和修复做出的一系列空间安排和空间治理。国土空间规划体现的是国家意志的约束性规划，其目的是实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平和更可持续。

2）国土空间规划体系

（1）国土空间规划编制的“五级”分级体系

国土空间规划按照国家级、省级、市级、县级以及乡镇级五个层级进行编制。国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。市县级规划与乡镇规划可以合并编制，有的乡镇也可以以几个乡镇为单元进行编制。

（2）国土空间规划的“三类”细分体系

指规划的细分类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。总体规划强调的是规划的综合性，是对一定区域如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用和修复做全局性的安排。详细规划强调实施性，一般是在市县以下组织编制，是对具体地块用途和开发强度等做出的实施性安排。可用于实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可。村庄规划首次被正式列入详细规划范畴。专项规划则是针对国民经济和社会发展的重点领域和薄弱环节、关系全局的重大问题编制的规划。

（3）国土空间规划管理的“三阶段”运行体系(www.daowen.com)

国土空间规划编审、规划实施、规划监督是规划全过程管控的三大阶段。规划编审阶段需要建立与事权对应、五级三类的编制技术标准体系和审批制度；规划实施阶段需要构建推进规划方案实施的行政、技术、经济手段和法规政策等实施保障与管理体系，更好地发挥规划的引领和管控作用，更好地服务于“放管服”改革，降低规划领域制度性交易成本；规划实施后需要构建规划评估监督体系，包括建立监测、评估、预警及反馈机制等。

3）国土空间规划任务

（1）统筹空间发展，实现多规合一。强调对城镇、农业和生态空间的整体管控，改变部门分治、多规打架的局面，即一本规划、一张蓝图。

（2）严守发展底线，突出绿色发展。严格划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界，严格自然资源开展保护的约束性要求，以底线约束作为绿色发展的前提和基础。

（3）实现规划编制审批体系、规划实施监督体系、法规政策体系以及技术标准体系四个子体系的统一。

（4）实现国土空间规划在战略、制度、技术三个层面的统一，推进国土空间管制与国土空间治理体系构建与完善。

（5）构建统一的基础信息平台和规划实施管控平台。

4）国土空间规划主要内容

（1）上一轮规划评估与“双评价”

上一轮规划评估指通过对上一轮相关规划及其实施效果进行数据采集、分析和评估，揭示当前国土空间配置特点及存在问题，为国土空间规划解决问题导向提供基础。

“双评价”指资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，是本轮国土规划编制的基础，目的是为了掌握国土资源潜力，核定城市发展的底线极限，用资源的约束来实现科学发展。

资源环境承载能力评价是国土空间规划编制的主要依据，是对自然资源和生态环境本底条件的综合评价，反映国土空间对承载开发、农业生产、生态保护的承载等级等。承载能力越高，越能够支撑经济社会发展，是建设用地布局的首选；承载能力越低，对经济社会发展的承载能力越弱，应作为生态保障，优先发挥保障作用。

国土空间开发适宜性评价，是反映国土空间对城镇开发、农业生产、生态保护承载的适宜程度，主要基于地理信息系统平台，通过对适宜性（基础性）指标和约束性指标以及要素的分析，针对国土开发过程中的约束和适宜程度，判断区域各类国土空间适合进行开发的适宜性等级。

（2）划定三线，协同三大空间

“三线”即生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界等管控边界。

“三大空间”即城镇、农业、生态空间。

城镇空间是指以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间，对应的管控线即为城镇开发边界。城镇开发边界是一定时期内可以进行城镇开发和集中建设的地域空间边界。

农业空间是指以农业生产和农村居民生活为主体功能的国土空间。对应的管控线为永久基本农田保护红线，一般划定为政府部门确定的粮、棉、油生产基地内的耕地。

生态空间是针对具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间。对应的刚性管控线为生态保护红线，按照《生态保护红线划定指南》划定。

（3）整合和优化国土空间结构与布局

整合和优化各类专项空间要素在总体布局中的安排。明确生态文明建设的要求，生态优先、绿色发展，构建好生态网络和生态廊道，做好生态保护，实施生态环境的分区管控；完善基础设施和公共服务设施，做好住房、医疗、文化、体育、养老及教育等各方面的用地保障，使社区构建更加舒适宜居，有更多的公共开放空间；保证城市的安全，包括公共安全、防灾减灾安全，延续历史文脉，体现风貌特色和地域特征。

（4）制定国土空间规划实施措施与治理政策

空间规划是由技术逻辑向空间治理逻辑的转变，需要体现作为公共政策属性的政策性规划特点。加强技术性成果向政策性成果转变，通过政策和措施的研究，将规划的战略性、结构性、法定性和约束性意图得以实施。通过行政、市场、法律等多重手段，推动政府、社会、公民的多主体共同参与，实施国土空间管制，完善国土空间治理体系，提高国土空间治理能力。

思考题

1.简述土地的含义和范围。

2.简述土地与土壤、陆地、国土、房地产和不动产的区别。

3.何谓土地资源、土地资产、土地资本？

4.简述土地自然特性和经济特性。

5.简述土地经济学、城市土地经济学、城市科学、城市经济学发展历程和关系。

6.土地经济学的研究对象与内容是什么？

7.简述土地利用的内涵及目标。

8.简述土地利用配置概念与路径。

9.何谓土地开发、利用、保护、整治和修复？

10.土地利用配置的核心内容是什么？何谓土地利用配置“七定”？

11.简述我国传统规划体系与存在的问题。

12.简述国土空间规划体系的构建历程。

13.简述国土空间规划体系和规划内容。

【注释】

[1]企业财务中，企业资产指过去的交易、事项形成并由企业拥有或者控制的资源，归企业所有，属法人财产。企业资本指投资者的投入，归属股东或债权人所有。