欧盟的主要机构有欧洲理事会（European Council，由成员国首脑组成）、欧洲联盟理事会（Council of the European Union，简称：欧盟理事会，由成员国家部长组成的欧盟的上议院）、欧洲联盟委员会（European Commission，简称：欧盟委员会，为欧盟的执行机构）、欧洲议会（European Parliament，欧盟的众议院，是唯一的直接民选机构）、欧洲联盟法院、欧洲中央银行、欧洲审计院等。此外，欧洲原子能共同体也在欧洲共同体的管辖范围之内，但在法律上是独立于欧盟的国际组织。几个主要机构的概况一览表如表1-3：

表1-3　欧盟主要机构概览表

续表

（1） 欧洲理事会^[16]

欧洲理事会，又称欧盟首脑会议或欧盟峰会，是由欧盟成员国的国家元首或政府首脑与欧洲理事会主席、欧盟委员会主席、外交与安全政策高级代表共同参加的首脑会议。欧洲理事会是欧盟的最高决策机构，是政治或象征意义上的权力核心^[17]。

1974年，在法国总统德斯坦的提议下，欧洲理事会宣布成立，当时被称之为欧洲经济体首脑会议，旨在从政治层面加强欧盟团结。欧洲理事会通常每年举行四次会议。在特殊情况下，欧洲理事会主席国可在本国召开欧盟领导人额外会议以解决紧急问题。

多年来，欧洲理事会一直以欧盟成员国首脑会晤机制而存在，其主席一职由轮值主席国首脑担任。2009年12月《里斯本条约》生效后，欧洲理事会正式升格为常设机构，并增设常设主席一职，由欧盟首脑会议投票产生，任期两年半，可连任一届。首任主席为比利时人赫尔曼·范龙佩（Herman Van Rompuy），2012年3月获得连任。现任主席为比利时前首相夏尔·米歇尔（Charles Michel），于2019年12月就任该职。欧洲理事会主席会任命办公室成员及顾问成员组成其个人团队。

欧罗巴大楼（欧洲理事会与欧盟理事会均在此办公）
图片来源：编者摄于布鲁塞尔

欧洲理事会实行轮值主席国制，每个国家任期半年。在每年的1月1日和7月1日轮换主席国。由轮换主席国的国家元首或政府首脑出任欧洲理事会轮值主席。欧洲理事会每半年举行两次会议，同时不定期召开临时会议。早期由轮值主席国举办，2004年5月以后所有的欧洲理事会都在布鲁塞尔举行，只有在不可抗力发生时才可在其他地方举行。

欧洲理事会虽是欧盟机构，但不设行政部门，其具体工作主要由欧盟理事会及其成员国常驻欧盟代表委员会承担。欧洲理事会成员包括：欧洲理事会主席、欧委会主席、欧盟28个成员国元首或政府首脑（英国脱欧前）。欧盟外交与安全政策高级代表参与欧洲理事会工作并出席绝大多数会议，但不是欧洲理事会正式成员。欧洲理事会决定欧盟的大政方针，尤其是外交方面的决策。它通常以协商一致的方式来决定问题，但在某些情况下，以一致或合格多数票（Qualified Majority Voting，QMV）做出决策。只有国家元首/政府首脑才能投票，欧洲理事会主席、欧委会主席和高级代表均无投票权。每隔五年，由欧洲理事会任命新的欧盟委员会主席。

根据《里斯本条约》的规定，欧洲理事会应推动欧盟发展，负责设计欧盟政策议题，促进欧盟一体化。具体职责包括：决定欧盟的总体方向和政治优先事项；处理较低级别的政府间合作无法解决的复杂或敏感问题；制定欧盟的共同外交和安全政策，同时考虑到战略利益及国防影响。此外，欧洲理事会在任命欧盟高层领导的特定程序中发挥着重要作用：选举欧洲理事会主席；提议欧盟委员会主席；欧盟外交与安全政策高级代表；正式任命整个欧委会成员；任命欧洲中央银行执行委员会的所有六名成员，其中包括欧洲央行行长和副行长，以及其他四名成员。

需要注意区分的是，欧洲理事会与欧盟理事会是两个不同机构，不能混淆。前者是由国家元首、政府首脑等组成，后者则是由各领域的部长（如外交部长、农业部长、环境部长等）所组成的机构。

（2） 欧盟理事会^[18]

欧盟理事会，是欧盟事实上的两院制立法机关的“上议院”，由来自欧盟成员国的各国政府部长所组成，与欧洲议会同为欧盟的主要决策机构。其前身是1958年由《罗马条约》成立的欧洲经济共同体（EEC）理事会。每个成员国在理事会中委派一名代表即“理事”，通常称为“部长理事”，目的是将其和欧洲理事会的理事即国家元首或政府首脑区分开来。在欧盟内部，欧盟理事会又称欧盟部长理事会或部长理事会，抑或直接简称“理事会”（the Council）。

欧盟理事会设有一名主席和一名秘书长，实行轮换制，由各成员国轮流出任，每六个月轮换一次。主席由欧盟理事会轮值主席国外交部长出任，主席需使用英文发言。理事会秘书长由欧盟各成员国联合推举任命，并兼任外交事务与安全政策高级代表，与现任主席国、下任主席国构成“三驾马车”。而自1999年《阿姆斯特丹条约》生效后，“三驾马车”改为现任主席国、下任主席国、欧盟部长理事会秘书长，同时还需有欧委会的充分参与，因此“三驾马车”实际变为四方驱动。

2009年《里斯本条约》生效前，理事会仍是一个非正式机构，《里斯本条约》生效后，改革了欧盟的结构及其运作方式，理事会的机制化程度加深，升格成为一个拥有自己主席的成熟机构。理事会主席由轮任主席国的政府首脑或国家元首每半年一任（兼任），改为经由选举产生的职位，任期二年半，可连任一次。除了少数委员会会议本身推选主席（如外交事务委员会设有常任主席，即外交事务与安全政策高级代表）外，理事会各类会议均由轮值主席国代表的相关部长主持，包括会议议题、会议方式等，并代表理事会负责与欧盟其他机构的磋商。例如，爱沙尼亚担任总统期间的任何环境委员会会议均由爱沙尼亚环境部长主持。

欧盟理事会的主要工作是采纳欧盟法律以及协调欧盟政策，以促进欧盟各国事务的整合。它有5项主要职能：（1）根据欧盟委员会的提议，与欧洲议会一道通过欧盟法律。理事会是欧盟的重要决策者，大多数情况下它与欧洲议会一起通过常规立法程序（即 “共同决策”程序）进行谈判并立法。（2）协调成员国的政策。例如，在经济和财政政策领域，为增强欧盟的经济治理，理事会负责协调成员国的经济和财政政策，监督成员国的预算政策并加强欧盟的财政框架，同时还负责欧元、金融市场和资金流动在法律及实践方面的问题。（3）根据欧洲理事会的指导方针，制定欧盟的共同外交和安全政策。此外，还包括欧盟的发展和人道主义援助、国防及贸易。理事会与外交事务与安全政策高级代表共同确保欧盟外部行动的统一性、一致性和有效性。（4）缔结国际协议或条约。理事会授权欧委会代表欧盟与非欧盟国家及国际组织之间的欧盟协议进行谈判。在谈判结束时，理事会根据欧委会的提议，决定是否签署协议。在需要共同决定的领域中，一旦议会同意且所有的欧盟成员国都批准了该协议，理事会将通过最终决定以达成协议。（5）批准欧盟预算。理事会与议会共同批准欧盟的预算，预算期限为一年，通常于12月批准预算，并于次年1月1日开始运行。

欧盟理事会的组成十分灵活，根据议题领域的不同，各国派遣涉及该政策领域的相关的部长级代表出席，参与者可以是部长或国务秘书等。例如，在理事会召开经济和金融事务会议（Ecofin理事会）时，各国的财政部长都会参加。目前，欧盟理事会内有因议题领域不同而派生出的10个专业理事会：（1）农业和渔业理事会；（2）竞争力理事会；（3）经济和金融事务理事会；（4）环境理事会；（5）就业、社会政策、健康和消费者事务理事会；（6）教育、青年、文化和体育理事会；（7）外交事务理事会；（8）总务理事会；（9）司法与内务理事会；（10）运输、电信和能源理事会。其中，虽然总务理事会具有特殊的协调作用，并负责机构、行政及横向事务，但欧盟理事会与这些专业理事会之间是平行关系，并不存在高低等级之分。

在决策机制方面，欧盟理事会需要根据欧委会的建议就欧盟各项政策进行决策，并根据《马斯特里赫特条约》负责共同外交和安全政策、司法、内政等方面的政府间合作事宜，任命欧盟主要机构的负责人并对其进行监督。根据需要做出决策的性质，由理事会决定采用何种方式进行决策：简单多数、合格多数票或一致投票。不论采用何种方式，所有的讨论和投票都需公开进行。通常而言，有关程序和行政方面的决策一般采用简单多数方式投票。大部分政策的制定采用合格多数方式投票，这意味着通过一项决策需要55%的国家（按28个成员国算，则需16个国家）以及至少占65%欧盟总人口的支持。而要阻止一项决策，至少需要4个国家，至少占35%欧盟总人口的支持。关于外交和税收政策等敏感议题则需采用一致投票（需要所有国家的赞成）方式。此外，理事会定期就影响欧盟及其公民利益的重要问题举行公开辩论。

欧盟理事会设有150多个工作组和委员会以协助部长们筹备工作。这些工作组和委员会的组成人员为所有成员国的官员。一旦欧盟理事会收到欧盟委员会的提案，欧盟理事会和欧洲议会将同时审议该提案，此过程被称为“审阅”（reading）。在欧盟理事会和欧洲议会进行决策（同意或拒绝）前，最多可有三次审阅。每个提案的每次审阅，都需要经过理事会内的三个层级：（1）工作组；（2）常驻代表委员会（Coreper）；（3）专业理事会。这就确保了每个提案都经过多层次审查：工作组层级的技术审查、部长层级的政审以及常驻代表委员会结合技术与政治考量的综合审查。

在欧盟机构中，欧盟理事会曾是欧盟政策的主要决策者，随着欧洲议会权力的增大，欧盟决策体系日益走向“两院制”方式。欧盟理事会需要通过“调解程序”多次与欧洲议会磋商，从而达成“共同立场”。这就意味着欧盟决策体系要求欧盟理事会以更加透明的方式协调各成员国立场^[19]。此外，欧盟理事会可以要求欧盟委员会提出立法议案，但不能在没有委员会的正式提案下立法。欧盟理事会能够参与所有决策，但在一些重要领域，例如批准预算等只能与欧洲议会共同决定，或在欧洲议会同意后决定。而在非立法性事务中，欧盟理事会在议会和委员会之间可以有更多的回旋余地，例如通过不以欧盟委员会提案为基础的欧盟理事会协定。此外，尽管欧盟理事会可以在欧盟同其他地区和国家的关系上做出重大决策，但这些决策的执行仍然有赖于欧盟委员会^[20]。

（3） 欧洲议会^[21]

欧洲议会是欧盟事实上的两院制立法机关的“下议院”，与欧盟理事会共同组成欧盟的主要决策机构。在欧盟机构中，欧洲议会的特别之处在于，自1979年以来，它是唯一的成员由欧盟成员国人民直选产生的机构。

尽管欧盟的两个行政机关欧盟委员会和欧洲理事会都设在比利时布鲁塞尔，《阿姆斯特丹条约》却规定欧洲议会每月必须在法国的斯特拉斯堡召开一次会议。实际上，欧洲议会每月只在斯特拉斯堡开4天会议，主要是举行常规会议和最终的投票工作，其他几乎所有的立法准备工作和议会委员会会议都在布鲁塞尔举行。虽然欧洲议会多次表示希望自行决定开会地点，然而欧盟条约规定，欧洲议会的开会地点需由欧盟各成员国政府共同决定。

法国斯特拉斯堡欧盟议会大楼
图片来源：编者自摄

欧洲议会开放日活动
图片来源：编者自摄

欧洲议会设议长1人，副议长14人，总务官5人，组成议长执行局，由议员选举产生，负责领导议会及其机构的日常行政工作。目前，欧洲议会的议长是意大利人萨索利，任期两年半。

根据人口比例，欧洲议会（英国脱欧前）的751个议席按国别分配如下：德国96席，法国74席，英国73席，意大利73席，西班牙54席，波兰51席，罗马尼亚32席，荷兰26席，比利时21席，希腊21席，葡萄牙21席、捷克21席，匈牙利21席，瑞典20席，奥地利18席，保加利亚17席，芬兰13席，丹麦13席，斯洛伐克13席，爱尔兰11席，立陶宛11席，克罗地亚11席，拉脱维亚8席，斯洛文尼亚8席，卢森堡6席，爱沙尼亚6席，塞浦路斯6席，马耳他6席。

欧洲议会的职权主要包括以下方面：（1）立法共决权。欧盟三分之二的法律法规由欧洲议会和欧盟理事会共同制定。（2）预算决定权。欧盟的多项开支，包括结构基金、科研、环境、能源、产业政策及对第三国的发展援助等，欧洲议会有共同决定权。（3）监督权。新的欧委会主席及其成员在任职前接受欧洲议会的质询。欧委会每年需向欧洲议会报告工作并由欧洲议会审议。欧洲议会可以三分之二多数（法定有效人数须过半数）弹劾委员会，迫其集体辞职。（4）接受申诉和平反冤案。《欧洲联盟条约》赋予欧洲议会正式权力对冤情进行平反。任何欧盟的公民可以向欧洲议会就任何应由欧盟负责的事件进行申诉。欧洲议会接手案件后，将指派一名检察员听取该公民或者成员国居民的申诉意见，这些申诉包括指控欧盟机构不正当的行政活动，但不包括欧洲法院及初审法院的司法活动。检察员具有独立地位，只有欧洲法院才有权力解除其职务。检察员根据欧洲议会转交的申诉书进行调查。欧洲议会可以在1/4的议员要求下成立调查委员会调查检察员发现的违反欧盟法律的问题。（5）施加其他各种政治影响^[22]。

由于多次受到不够民主的批评以及人们提出相关意见，欧盟在签订的各个条约中，致力于朝着更加民主化的方向努力，欧洲议会的权力得到逐步增强。2009年12月《里斯本条约》生效后，欧洲议会权力有了实质性的扩展：（1）立法权得以扩大。几乎所有欧盟理事会采取特定多数进行表决的领域，欧洲议会都有与其平等共同立法的权力。（2）预算权得以扩大。欧洲议会对所有欧盟预算均有最后决定权。（3）政治控制权得到增强。议会根据理事会提名，选举欧委会主席，并对委员会组成有批准权。

目前，欧洲议会共有22个专门委员会，所有的议员都参加一个或多个委员会的工作。这22个专门委员会是：（1）外事委员会；（2）发展委员会；（3）国际贸易委员会；（4）预算委员会；（5）预算监督委员会；（6）经济与货币事务委员会；（7）就业与社会事务委员会；（8）环境、公共卫生和食品安全委员会；（9）工业、研究与能源委员会；（10）内部市场和消费者保护委员会；（11）运输与旅游委员会；（12）地区发展委员会；（13）农业与农村发展委员会；（14）渔业委员会；（15）文化和教育委员会；（16）司法事务委员会；（17）公民自由、正义和内部事务委员会；（18）宪法事务委员会；（19）妇女权利和性别平等委员会；（20）上诉委员会；（21）人权委员会；（22）安全和防务委员会。其中，涉及对外关系的主要有三个专门委员会：一是外事委员会，下设人权和安全与防务两个分委会；二是发展委员会；三是国际贸易委员会。

（4） 欧盟委员会^[23]

欧盟委员会，简称欧委会，是欧盟的常设执行机构。在欧盟政治系统中，欧盟委员会的核心角色是承担行政任务，相当于国家系统里的政府之角色。除此以外，欧盟委员会还有其他功能。除了少数例外情况，欧盟委员会是唯一在欧盟立法程序中拥有起草法令权力的机构。作为条约的监护人，欧盟委员会还监督各欧盟成员国对欧盟法律的履行，且欧盟委员会在必要之时可以在欧洲法院对欧盟成员国提起控告。

欧委会是1967年欧洲经济共同体委员会、欧洲原子能共同体委员会和欧洲煤钢共同体最高当局合并而成。欧委会在政治上独立，代表并维护欧洲联盟的整体利益。它是欧盟体系内部一体化进程的推动力：提出立法提案、政策和行动计划，负责执行议会和欧盟部长理事会的决定。(www.daowen.com)

欧委会的具体职能主要有四项：（1）向欧洲议会和部长理事会提出立法提案；（2）管理和执行欧盟的政策和预算；（3）与法院联合执行欧洲联盟条约和欧盟理事会做出的决定；（4）在国际舞台上代表欧盟，如谈判欧盟与其他国家的协议等。在欧盟实施的共同外交和安全政策范围内，欧委会只有建议权和参与权。

根据《马斯特里赫特条约》规定，自1995年起欧委会任期5年，设主席1名。根据《阿姆斯特丹条约》规定，欧委会主席人选由各成员国政府一致同意提出，经欧洲议会听证会表决批准，然后由各成员国政府和被批准授权的主席人选共同提名其他欧委会委员的人选，委员会全体人选再经欧洲议会听证表决并批准授权后才可就职。欧洲议会有权通过弹劾动议解散委员会。《里斯本条约》规定，欧委会主席人选需要考虑欧洲议会大选结果。

本届欧委会主席人选由欧洲议会第一大党团人民党推荐、各成员国政府一致同意提出，经欧洲议会听证会表决批准，由来自德国的乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）担任，2019年12月1日上任，任期5年。

欧委会集体行使其职责。英国脱欧前，28名“执行委员”（Commissioner）由各欧盟成员国政府提名，分别来自欧盟28个成员国，经由欧洲议会行使人事同意权后成为执委。凡是欧委会的决定或向理事会、议会提交的提案均须经过每周的全体委员例会通过，如有必要，以简单多数表决的方式通过。

欧盟委员会大楼
图片来源：编者摄于布鲁塞尔

欧盟委员会办公地点设在比利时首都布鲁塞尔，公务使用的语言是英语、法语和德语。欧委会职员从各成员国招聘，此外还有起辅助作用的专家和临时职员。

目前，欧委会下设53个总司级部门：农业与农村发展总司；预算总司；气候总司；公共形象总司；通讯网络、内容和技术总司；竞争总司；消费者、健康、农业及食品安全局；数据保护办公室；财经事务总司；教育文化总司；就业、社会事务与包容总司；能源总司；扩盟总司；企业与工业总司；环境总司；发展援助和合作总司；欧盟统计局；健康与消费者总司；内部事务总司；人道主义援助和公民保护总司；人力资源和安全总司；信息总司；内部市场和服务总司；口译总司；联合研究中心总司；司法总司；海事与渔业总司；交通与运输总司；地区政策总司；研发与创新总司；总秘书处；对外政策总司；税务与关税同盟总司；贸易总司和翻译总司等。

欧委会与欧盟成员国机构保持着密切的合作关系，这也成为欧盟决策体系的鲜明特点之一。欧委会在起草或执行欧盟政策法规时，均需要通过委员会（Comitology）^[24]与成员国相关官员进行定期讨论和沟通，以咨询委员会、管理委员会和规则委员会为体系框架，并通过该体系与欧委会进行程序上、法律上和政治上的讨论与合作。

【注释】

[1]2016年6月23日，英国公民投票决定退出欧盟。2017年3月29日，英国通过触发《里斯本条约》第50条正式向欧盟理事会通报其退出欧盟的意向。至本书出版前，英国已于2020年1月31日正式脱欧。而本书相关表述（数据等）均为英国脱欧前的信息。

[2]参见：国际货币基金组织网站[EB/OL]. [2019-4-23]. https：//www.imf.org/external/datamapper/ PPPGDP@WEO/WEOWORLD/EU？year=2018.

[3]参见：欧洲统计局网站[EB/OL]. [2019-4-23]. http：//appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do？dataset= ilc_di12.

[4]参见：欧盟官网[EB/OL]. [2019-4-23]. http：//ec.europa.eu/trade/policy/eu-position-in-world-trade/.

[5]参见：中国水利水电出版社网站 [EB/OL]. [2019-4-23]. http：//www.waterpub.com.cn/jhdb/DetailRiver.asp？ ID=78.

[6]参见：商务部网站[EB/OL]. [2019-4-23]. http：//eu.mofcom.gov.cn/article/ddgk/zwjingji/201506/ 20150601011508.shtml.

[7]欧洲统计局数据。

[8]参见：欧洲议会官网[EB/OL]. [2019-4-23]. http：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2017/ 614646/EPRS_IDA（2017）614646_EN.pdf.

[9]欧盟占世界人口比例从1960年的13.5%下降至今日的6.9%，预计到本世纪末将进一步降至4.1%。

[10]有关移民数据均引自欧洲统计局。

[11]参见：欧洲信息网[EB/OL]. [2019-4-23]. http：//www.europe-infos.eu/the-religious landscape-in europe.

[12]人类发展指数是联合国开发计划署从1990年开始用以衡量各国社会经济发展程度的标准。根据预期寿命、受教育年限（包括平均受教育年限和预期受教育年限）、人均国民总收入进行综合计算，并依此将各国划分为：极高、高、中、低四组。只有被列入“极高”发展指数的国家才称为发达国家。

[13]摘编自：欧洲生活工作条件改善基金会网站 [EB/OL]. [2019-4-23]. https：//www.eurofound. europa.eu/ surveys/european-quality-of-life-surveys/european-quality-of-life-survey-2016.

[14]摘编自：欧盟官网 [EB/OL]. [2019-4-23]. https：//europa.eu/europeanunion/abouteu/history_en.

[15]根据IMF数据，2008年金融危机时欧盟GDP年增长率为负4.2%，2010年已经复苏到正2%。若需考虑到欧盟所有成员国的全面复苏，则持续时间更长。

[16]主要内容编译自：欧洲理事会官网 [EB/OL]. [2019-4-23]. http：//www.consilium.europa.eu/en/ european-council/

[17]斯蒂芬·柯克莱勒，汤姆·德尔鲁，刘宏松等译. 欧盟外交政策 [M]．上海：上海人民出版社， 2017，第66 页.

[18]主要内容编译自：欧盟理事会官网 [EB/OL]. [2019-4-23]. http：//www.consilium.europa.eu/en/home/

[19]中国商务部欧洲司，中国驻欧盟使团经商参处. 欧盟商务政策指南 [M]. 北京： 清华大学出版社，2006，第15页.

[20]斯蒂芬·柯克莱勒，汤姆·德尔鲁，刘宏松等译. 欧盟外交政策 [M]．上海：上海人民出版社，2017，第71页.

[21]主要内容编译自：欧洲议会官网 [EB/OL]. [2019-4-23]. http：//www.europarl.europa.eu/portal/en

[22]参见：中国商务部网站 [EB/OL]. [2019-4-23]. http：//eu.mofcom.gov.cn/article/ddgk/zwminzu/201706/ 20170602591018.shtml

[23]主要内容摘编自：中国商务部网站 [EB/OL]. [2019-4-23]. http：//eu.mofcom.gov.cn/article/ddgk/ zwminzu/201706/20170602591018.shtml

[24]欧盟国家用以管控欧委会执行欧盟法律的一套程序。