集体建设用地入市收益分配主要涉及政府、集体和农民三大利益相关者。入市增值收益分配可划分为两个层级。第一层级为政府和集体农民之间的利益分配，反映的是城市建设管理者与土地产权人之间的利益分配关系；第二层级为主体内部分配，包括中央、省、市、县和乡镇等各级政府之间分配，集体与农民之间的分配。本书聚焦于第一层级的利益分配，即确定政府在集体建设用地入市收益中分享的比例，亦即调节金设定。调节金是指按照建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度的目标，在农村集体经营性建设用地入市及再转让环节，政府对土地增值收益收取的比例（原国土资源部，2015）。可见，国家政策对调节金收取分为集体经营性建设初次入市与再转让环节两种形式。

理论上初次入市与再次流转的土地增值本质内涵是不同的。初次入市收益分配主要是对土地发展权价值分享（姜广辉等，2003），属于国民收入的首次分配。再次流转收益分配是对土地市场供求和城市发展带来的增值分享（郑和园，2016），不涉及发展权价值，属于国民收入的再次分配，可用土地增值税替代调节金（岳永兵等，2018），可在既有土地或房地产市场交易税收体系下进行。

当前理论界对土地发展权价值分享归属已由“完全归私”“完全归公”逐渐统一到“公私兼顾”的一致认知，且大部分学者普遍认同对土地增值分享按贡献进行分配，以兼顾各方利益。从当前研究成果看，贡献的切割存在收益端切割和投入端切割两种思路。本书认为，采用德尔菲法从收益端倒推贡献来源进行切割存在主观性。而从成本投入端进行切割，以保障利益分配的客观性。

集体建设用地入市地块虽然不存在征收行为，但入市增值本质是探讨农地转化为非农用地的发展权价值。因此，可借用现行农地转化非农用地的土地一级开发的过程探讨利益分配。基本思路是：基于区域土地一级开发的建设成本投入与土地价值实现过程进行土地增值收益分享切割。无论是国有土地还是集体土地，土地增值都离不开政府的基础设施和公共服务配套设施建设投入（杨岩枫，2017），集体建设用地得以入市交易的基础是该地块已经具备水电路等“三通一平”或者“七通一平”的熟地条件，对于商办用途地块通常还需要公共设施的配套基础。也就是说，集体建设用地入市价值的实现不仅源于地块本身价值，还源于地块所在区域整体水电路等基础设施和公共设施的用地投入及其建设成本投入，亦即区域土地一级开发建设成本与各类设施用地的无偿贡献是土地发展权价值即土地增值形成的必要过程。为了相对独立地测算建设用地入市增值与区域设施成本投入关系，避免开放系统成本收益估算的不确定性，可借用区域一级土地开发的封闭过程进行成本与收益的分割测算。

集体建设用地入市价格形成的贡献要素不仅包含入市地块的直接成本价值，还包括区域整体开发投资成本价值。按照贡献分享原则，集体农民作为所有权人应按照失去入市地块的机会成本分享增值收益，政府作为设施提供者（如果集体进行了设施投入也应该参与分享。为简化分析过程，假设政府为设施建设的唯一提供者）应按照各类设施用地成本及其建设成本之和分享增值利益。区域土地增值则等于区域可出让地块的出让总价值与区域全部土地取得成本、各类设施用地成本及建设成本的差额。由此，可实现土地增值定量分配，破解政府分享区域整体开发投资的溢出效应无法量化的问题。

调节金比例设定的核心逻辑是测算集体入市成本与政府开发成本之间的数量比例关系。土地一级开发区域除去道路、公共建筑、绿地公园和开敞空间等城市公共空间和设施用地，才能得到可供出让的商办住工业等经营性用地面积，其占总面积之比实践中称之为出地率，用R表示。出地率的本质反映的是经营性用地与公共设施和基础设施用地等非经营性用地的关系。也就是说，商办或住宅出让地块的全部成本（P总）除了出让地块本身的土地取得成本外，还应该分摊公共设施及基础设施的土地取得成本及其开发建设成本，即：(www.daowen.com)

考虑我国城乡户籍壁垒下农村保障不健全因素，入市地块的直接成本难以体现集体农民失地的就业与社会保障损失，而土地征收补偿是对集体农民在现有使用情况下的损失补偿，可以反映集体农民因为入市放弃土地的机会成本，所以应采用土地征收成本代替入市直接成本，则单位面积入市地块的政府与集体农民分担成本如下：

集体支付成本

政府支付成本

根据式（5-1）以单位面积入市总收益P出让作为分配基础，则调节金比例为，将式（5-2）和式（5-3）代入，得调节金比例：

由式（5-4）可知，调节金比例K 与出地率R、P 开发和P 征收比值相关。单位征收成本与单位开发成本比值越大，政府分配比例越小；出地率越高，政府分配比例越低。