现行建设用地指标无偿计划分配体制是导致地方政府“征地饥渴症”及“公地悲剧”的关键性制度原因，它使得地方政府在推进城镇化过程中具有要“地”不要“人”的内在激励。因此，必须要改革现行建设用地指标无偿计划分配体制。相较于土地开发权私有化的市场自发配置方案，在理论上更为合理而且现实可行的一个政策方案是：在中央政府对新增建设用地指标的总量管制性分配框架之内，将原来在地方政府间的一次分配过程变成两次分配过程：首先，基于公平原则，按照人地挂钩机制（城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口与城市外来人口落户数量相挂钩）进行无偿的初次分配；其次，基于效率原则，按照市场交易机制将节余建设用地指标（土地年度计划利用指标当年未用的节约指标与农村土地整治形成的节约建设用地指标）进行政府间跨区域有偿的再分配。与此同时，探索建立进城落户农民土地承包权和宅基地使用权的合理退出机制，要求地方政府承担逐步减少乡村建设用地和土地复垦的责任。这种改革方案，一方面，能够最广泛地实现全国农民群体的发展权利增进，从而满足社会公平的要求；另一方面，能够通过市场化机制提高建设用地资源利用在地区间的配置效率以及为欠发达地区提供丰厚的发展资本，从而满足经济效率的要求，也在某种程度上实现了发达地区与欠发达地区之间的协同发展。(www.daowen.com)