东亚一些国家和地区关于土地开发权管理与分配的制度实践虽然不尽相同，而且具体的制度规定也会随着城镇化发展过程而不断改变，但总体来看，它们有两条比较一致的成功经验：第一，在城镇化快速发展期坚持政府对土地开发权的垄断地位。这既体现在基于土地规划对土地开发权不断强化的管制权，更体现在依靠强大行政强制权力对新城区建设进行的整个区域或分区段整体征收权。这种土地开发权的政府垄断权力显然超越了土地所有权的约束，本质上体现了国家的发展自主性。第二，在城镇化发展的整个过程中始终坚持土地增值的社会化分享。它们对土地征收补偿的原则就是所有权人在征收后相比征收前的价值收益至少不减损，但不能享有超出限度的土地增值收益。与此同时，它们通过精巧的政策设计（如日本的“减步法”）和完善的税制设计保证土地增值收益的社会化共享，上述制度设计主要应用于国民保障性住宅以及城乡公用事业的建设。

总的来说，随着城镇化进程的完成，东亚国家和地区与西方发达国家一样，并不会因为实行土地私有制而放松对土地开发权的规划管制，反而不断强化。概言之，它们的发展经验表明，越到现代化发展的成熟阶段，土地作为可自由交易的私有财产权利属性愈加弱化，而土地作为集体发展性资源和财富的社会化属性愈加强化。

【注释】

[1]参见国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）。

[2]从20世纪90年代后期开始，一些地方相继采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法，盘活城乡存量建设用地，解决城镇和工业园区建设用地不足。为了引导城乡建设集中、集约用地，解决小城镇发展用地指标问题，2000年6月《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号）提出，“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持”，“要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。”为贯彻落实中发〔2000〕11号文件，国土资源部随后发出《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发〔2000〕337号），第一次明确提出建设用地周转指标，主要通过“农村居民点向中心村和集镇集中”“乡镇企业向工业小区集中和村庄整理”等途径解决，对试点小城镇“可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧”。

[3]即城镇建设占用的多是土壤肥力高的优质耕地，通过整理农村建设用地补充的耕地大多是土壤条件较差的劣质耕地。

[4]农村居民点整理的潜力来自以下几个方面：（1）农村宅基地超国家标准面积形成的潜力；（2）废弃建筑物压占土地形成的潜力；（3）由于村庄建设缺乏规划，村庄内部存在许多空闲地；（4）农村居民点内存在零星农用地；（5）部分村庄搬迁而形成的整理潜力。

[5]所谓“折抵指标”是指经过土地整理新增有效耕地折抵建设用地指标。根据浙江省的政策，一个农村土地整理项目启动后，按照测算的新增耕地比例，其中30%首先折抵建设用地指标，按两万元每亩指标费通过土地出让收取，用于土地整理的启动资金。土地整理项目通过县国土局初验、地市级国土局复验后，剩余的70%新增耕地的60%再折抵建设用地指标，即土地整理新增有效耕地的72%（30%+70%×60%）可以折抵建设用地指标。“复垦指标”概念来自1999年公布的《浙江省城市化发展纲要》，该文件提出“对按规划集中迁建的农村居民点和工业企业，已经退宅还田、退建还耕的面积，可在新址等量置换农用地，作为新的建设用地”。折抵与复垦指标在地方政府使用上优于土地年度计划利用指标，这是因为计划指标具有时效性，当年未用则过期作废。但在折抵指标和复垦指标使用方面，浙江建立了土地整理折抵指标库和建设用地复耕指标库，每个县都有一本指标账册，通过地形图、规划图和竣工图的比对核算，县国土局初验、地级市国土局复验和省国土厅抽检后，省国土厅将某县产生的折抵指标或复垦指标核拨给该县，计入指标账册；同理，折抵指标和复垦指标的使用也通过省国土资源厅审查后在县市指标账册上予以核减。这样，折抵指标和复垦指标如同银行存折里的资金一样，可不断积累并分年度支取，不存在当年没有使用完就作废的问题。这种指标库的建立为土地开发权交易创造了良好条件。

[6]浙江省在基本农田划区定界过程中引入了“待置换建设留用地”的概念，允许在城乡居民点周边划定“待置换用地区”。所谓“待置换用地区”的含义是，通过土地整理新增有效耕地获得的折抵指标（或复垦指标）可以将事先划定的“待置换用地区”中的耕地置换出来用于非农建设。待置换用地潜力测算须同时符合三项条件：（1）保证上级下达的基本农田保护任务落实；（2）具有土地整理和建设用地整理复垦增加耕地的置换潜力；（3）符合城市规划确定的建设用地规模。这样，“待置换用地”与“建设留用地”就都属于规划建设用地区。区别在于在“待置换用地”内的农用地转用，不允许使用国家下达的计划指标，只能使用土地整理后的折抵指标和复垦指标。2000年以后，浙江省大部分乡镇在基本农田划区定界过程中，将一部分城镇规划内的和其他可能会建设占用的一般农田划入了“待置换用地区”，作为日后建设用地审批的规划依据。

[7]本小节关于浙江省政府间跨区域土地开发权交易的政策体系及其操作模式介绍，是根据汪晖和陶然（2009）提供的资料及其线索进行整理，特此说明。

[8]自2000年以后，浙江省折抵指标市场开始大规模发展，指标交易量不断上升。折抵指标有偿调剂收入成为一些市县重要的财政收入来源，大大推动了资源丰富的欠发达地区的土地整理工作；而发达地区则通过折抵指标交易市场获得了大量的建设用地指标。

[9]“地票”是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。(www.daowen.com)

[10]关于重庆地票交易制度的批判性分析，参考了华生所著《城市化转型与土地陷阱》2013年版152页至157页的部分观点，特此说明。

[11]为了最大化获取地票收益，重庆和成都在政策上要求地票交易只限于房地产开发用地，而工业、城市公共设施、政府机关、公益事业等用地仍是行政指标分配，无需地票。

[12]早在2008年，国务院办公厅《关于2008年深化经济体制改革工作意见的通知》就首次提出了“推进城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩的试点工作”，人地挂钩政策初现雏形。2010年12月，《全国主体功能区规划》又一次提出并完善了人地挂钩政策概念，确立了人地挂钩在推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局中的地位和作用。2011年9月，《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》正式将人地挂钩先行先试任务“落户”中原。2012年11月17日，国务院正式批复中原经济区规划，明确要求河南省稳妥推进人地挂钩工作。2013年2月，河南省政府发布《河南省人地挂钩试点工作管理办法》，正式实施人地挂钩试点工作。

[13]人地挂钩的八个实施步骤的具体操作过程说明如下：（1）编制规划。县级人民政府组织编制本行政区域内村镇规划、土地综合整治规划及年度实施方案、土地综合整治项目规划方案、城镇人口及建设用地发展规划方案、人地挂钩规划方案及年度实施方案。（2）核定人口。以近几年吸纳人口规模及人口发展预测作为核定人地挂钩中人口规模的依据。拟吸纳人口规模与城镇人均建设用地面积标准的乘积就是城镇新增建设用地总需求量。其中，城镇人均建设用地面积的标准是统一规定的（基于大中小城市和乡镇社区的区分，地方政府会规定不同的建设用地标准，总体上不能超过河南省相关规定的上限；新型农村社区，应根据地形、地貌类型、经济状况和人均耕地面积，确定人均建设用地标准，总体上要控制在120平方米以下；农村应视生产生活需要而定，总体上不超过全国人均标准。只有通过制度设计并严格控制，确保居住面积只减不增、耕地面积只增不减，才能在农村土地整治中形成节余建设用地指标）。（3）整治土地。县级、乡级人民政府实施土地综合整治，落实拆旧建新和土地复垦任务。（4）产生指标。复垦后形成的建设用地指标，录入省级指标库。扣除农村各项发展用地，结余建设用地指标认定为人地挂钩指标。（5）交易指标。人地挂钩指标在省辖市级或省级交易平台公开交易。省级市场出让和受让主体均为县（县级市、区）级政府。省辖市级市场出让主体为县（县级市、区）级政府，受让主体可以是县（县级市、区）级政府，也可以是企业。（6）使用指标。人地挂钩指标主要用于县域经济发展，其余的投放到市场交易，跨域使用。城镇商业、旅游、金融、房地产等经营性用地可优先使用人地挂钩指标。（7）分配收益。指标收益全部支付给产生指标的县级财政，专项用于当地新型农村社区基础设施和公共服务配套设施建设、农民拆迁复垦补偿、建房或购房补贴等。指标以高出指导价或最低保护价成交的溢价部分和企业或政府另外缴纳的费用，集中用于高标准基本农田建设。（8）挂钩兑现。省辖市及县级政府或企业购得人地挂钩指标后，由政府依法办理土地供应手续后，即视为完成挂钩。

[14]本小节关于东亚国家与地区土地开发权管理制度的介绍，是根据华生《城市化转型与土地陷阱》提供的资料及其线索进行整理，特此说明。

[15]德国发展出了现今世界上最完备的土地空间规划体系。早年德国的《魏玛宪法》就明确规定：“所有权包含义务，所有权之行使应当有利于国家管理。”因此，作为大陆法系国家，德国的整个土地利用规划体系建立在强有力的法律基础之上。从联邦到各州、区域及各个层次的规划相互衔接补充，规划体系极为严谨。德国坚持“建筑不自由”原则，严格执行“无计划地区则无开发”的管制方针，形成了稳定的土地利用秩序。其舒适的都市与美丽的乡村田园风光，以及“二战”后半个多世纪长期稳定的房地产市场，在国际上普遍得到高度的评价。

[16]台湾的“平均地权条例”第53条、“土地征收条例”第4条明确规定，有下列各情形之一者，为区段征收：（1）新设都市地区之全部或一部，实施开发建设者；（2）旧都市地区为公共安全、卫生、交通之需要或促进土地之合理使用实施更新者；（3）都市土地之农业区、保护区变更为建筑用地或工业区变更为住宅区、商业区者；（4）非都市土地实施开发建设者；（5）农村社区为加强公共设施、改善公共卫生之需要或配合农业发展之规划实施更新者；（6）其他依法得为区段征收者。

[17]日本《土地征用法》第82条规定：“土地所有人或者关系人可以向征用委员会要求，用土地或者与土地相关的所有权以外的权利（即‘置换土地’），顶替全部或者一部分被征用的土地以及该土地除所有权以外的权利的赔偿费。”

[18]如农业用途专用土地由于规划限制，其土地价值被显著压低。日本就规定农业用途专用地免征遗产税（该税种最高税率达50%），从而有效减轻了用途管制对土地所有人的不利影响。在农业用途专用地被征收时，所有者有权选择实物补偿，即由征地方负责提供可能是其他地区的另外一块农业用途专用地作为替地，且保证替地价值不低于原土地价值，经常性收入不低于原经常性收入。原土地所有者可以迁移到替地上继续务农。若选择货币补偿，则对转让所得给予一笔较大的所得税减免，并可以优先购买公共出租房以保证自己不低于以前的经常性收入。在保有环节上，农业用途专用土地的固定资产税率适用自用住宅的优惠税率，且在税基宽免上，规定最高不超过市场价格的55%，因而实际税负很低。专业农户之间的转让收益也给予相当的税收减免额度。对于城市周边日本称为“混在地”中的农田，只要属于可改变用途的非农业专用地，则一律不享受遗产税、转让所得税和固定资产保有税的各项优惠。

[19]韩国政府在20世纪60年代初引进在德国、日本都获得成功的减步法时，因为允许对减步率进行个别谈判，结果走了弯路。因为就减步率进行谈判，一是谈不拢，很难达成协议；二是谈成以后，甚至已经动工之后，人们一旦听说其他地方谈成了更优惠的减步率就会反悔，拔地桩阻挠施工，引发社会冲突。不得已，朴正熙政府很快退回到国家统一标准进行征地补偿的阶段。

[20]一是去掉“都市”二字，“平均地权条例”适用于城乡所有地区。二是在第10条规定“本条例实施地区内之土地，政府予以依法征收时，应按照征收当期之公告现值，补偿其地价”，去掉了评议地价的模糊说法。三是土地增值税改为20%、40%、60%的三级累进。四是在第42条规定，被征收之土地，规定于重划后第一次转移时，土地增值税减征20%。对于出售自用住宅用地，都市土地未超过300平方米、非都市区未超过700平方米的，一律按土地涨价10%征收土地增值税。