从建设用地挂钩或交易指标的供给方式来看，浙江的政府间跨区域土地开发权交易模式、重庆的地票交易制度以及河南的人地挂钩政策实践都可以说是城乡建设用地增减挂钩制度的进一步升级发展和改进。这些改革在制度作用上实现了规划圈外的农村土地使用者在一定程度上分享了土地开发权及其收益，即实现了规划区内外土地开发权的空间交易。但是，若从人的权利角度看，这些改革只能为少部分利益群体（如拥有土地的农民群体、地方政府等）带来利益或权利增进。这是因为，通过农村土地整治途径所形成的建设用地挂钩指标、地票或交易指标，只是国家每年大量行政分配城镇建设用地指标的一个边际补充，城镇建设用地指标分配并不取决于少量的农村建设用地指标的转移。每年度按国家计划层层分解的建设用地指标才是土地开发权分配的真正主体，离开了这个绝对主体的土地开发权分配，包括地方发展及其土地融资风险、耕地保护、农民工市民化在内的诸多城镇化发展与社会转型问题都无法得到根本性回答。

在借鉴这些改革方案成功经验的基础上，极有必要对现行国家自上而下通过土地利用总体规划和年度土地利用计划对城镇建设用地指标的无偿计划分配体制进行改革。首先，为了实现人口城镇化与土地城镇化的协同发展，国家应主要基于“人地挂钩”原则自上而下进行土地开发权的初始分配，从而激励地方政府将包括已失去农村土地而且不具有城镇户籍的进城务工人口在内的庞大农村转移人口逐渐市民化。考虑到大中小城市层次的人口空间布局问题，防止大城市人口过于集中，“人地挂钩”涉及的建设用地规划与计划指标应占总体指标的某一恰当比例。其次，为了提高建设用地资源利用的配置效率以及为欠发达地区提供发展资本，应在地方政府间引入市场机制来跨区域再分配土地开发权，改变现有土地年度计划利用指标当年未用则过期作废的规定，为地方政府设置土地利用指标账户，允许其不断积累并用于政府间跨区域的土地开发权交易。对于通过农村土地整治所形成的节余建设用地指标也一并纳入地方政府的指标账户予以交易，但从交易次序上应让位于年度土地利用计划的剩余指标。这样，一方面既可以约束地方政府的“征地饥渴症”，另一方面也为地方政府的节约集约用地行为提供财政激励。(www.daowen.com)