7.2.3.1　日本的经验：减步法原理

日本的《土地征用法》第71条、第72条、第73条关于征收土地的赔偿金标准，规定以附近同类土地的市场价格为依据，或以附近土地的地租或租金为依据；第82条规定，可以用土地置换进行补偿，特别是在被征土地为农地时，可要求继续以农地进行补偿，也称为“替地”^[17]。由于日本有覆盖全国的地价公示制度，而且普遍征收固定资产税，因此同类土地的市场价格非常透明。其合理补偿的下限是该土地交纳固定资产税对应的资产价格，上限是附近同类用途土地的最近和最高市场价格，因而并不存在多大的争议空间。日本在新城区的区域征收中，一般保留原土地所有者的住宅用地不变，地块形状调整和位置移动也不改变原地块的相对关系，对农地则按农地的市场价格进行货币补偿。补偿金也可用于优先购买区域征收整理后计算的新的成本价土地。

日本由于实行严格的土地用途管制和规划管理，自然会造成不同的土地的价值差异巨大。在这种情况下，若没有严格的法治和公平的分配规则，各种违法建筑必然屡建不止，城市规划设置的隔离带、绿化带和控制发展区就会被破坏。对此，日本除了有严明的法律约束和制裁以外，还用严密配套的税制设计来实现土地的用途管制下对不同土地所有人的公平，并确立规划变更带来的土地增值收益回归社会的原则。^[18]

此外，日本的“区划整理事业”对于后发工业化和城镇化国家的农村土地整理和城市更新改造有重要的借鉴意义。土地区划整理的目的是随着经济、社会和人口情况的改变来实现土地利用的节约和合理化。按照日本的《居民自治法》，区划整理事业需要得到三分之二的居民和半数以上拥有土地权益者的同意，并得到市政规划部门的批准。最简单的区划整理事业只涉及地块形态的调整，位置移动以不改变原土地相对关系为原则，尽可能保证原土地所有者的面积不变。如在农村土地的区划整理事业中，主要是改变原自然村中各户较为零散分住的状态，形成集中居住村并促进农地的连片集中化和合理化使用。新增公共建设用地按各户的非农用地的权重分摊。这种公共建设用地按土地所有者的土地权重分摊的原则也普遍应用于近郊混在地（即农地和建设用地混合并存的城市郊区），日本称之为特定土地区划整理事业以及城区的改造。城区及近城区的区划整理往往涉及城市规划的较大改变甚至大规模改变，日本称之为再生改造。

日本的土地所有人可以申请变更规划限制，对自有建设用地进行合理化再开发，但这种土地的再开发的前提是土地所有者必须拿出相当的土地以满足规划所需要的公共事业用地需要。这就是人们通常所说的日本区划整理事业中的减步法。减步法的原理是在改变土地用途规划或建筑规划（如建筑率或容积率改变）时，原土地所有者必须将土地分为两块。一块给原土地所有者或使用权的拥有人按新规划开发，一块作为公共设施建设用地以及出售以充抵公共设施建设费。实际上，就是以自己的私有土地换取规划变更。

减步法的关键是原土地权益者能拿回多少地和换取怎样的建筑规划。若减步率（交出土地或保留土地的比率，以及可以自己开发土地的容积率，后者往往与前者同样重要）是可以谈判的，显然减步法就很难进行下去，因为各种各样的讨价还价、公关和贿赂都难以避免。^[19]因此，日本《土地区划整理法》第109条明确规定，减步以土地权益人在规划变更前后的土地价值不变为基准。第110条规定，若原土地所有权人获得土地的价值低于减步前的土地及土地附属权利价值，则必须给予土地所有权人同等金额的货币补偿；反之，减步后原土地所有人获得的土地价值高于减步前的土地及附属权利价值，此部分将按规定被征收。简言之，规划变更不应影响土地所有者的土地价值，增值部分应当归社会共同所有。在此原则下，土地权益者之所以仍然愿意进行土地区划整理，主要是因为这样可以使得居住环境得到明显改善，土地今后的增值空间也会显著增加。减步法其实是一种变相的征地，也是日本从德国学来的城区改造建设的主要方法。(www.daowen.com)

7.2.3.2　我国台湾地区的经验：平均地权和涨价归公

台湾地区依据孙中山平均地权、地尽其力、地利共享的思想，以及孙中山在民国初年就提出的规定（申报）地价、照价纳税、照价收买（指土地所有人若申报低地价以逃税时，国家可按其申报的地价收买过来，从而促进土地所有人申报的纳税地价尽可能真实）和涨价归公的政策框架，在1954年推出了适用于全台66个城市的“都市平均地权条例”，与农村土地改革相同，限制城市居民持有土地的上限。该条例第30条规定，“直辖市”及县（市）政府得视都市建设发展之需要选择适当地区实行区段征收。征收地价之补偿应按照市价由都市地价评议委员会评议。涨价部分按该条例第21条至24条对土地转让的规定，对涨价幅度超100%、200%、300%、400%及以上的地块，分别征收30%、50%、70%、90%、100%的超额累进土地增值税。1964年该条例进行了修订，对转让土地收益适当降低了超额累计土地增值税税率，分别改为20%、40%、60%、80%、100%（后来在1968年修订条例中删掉了最高档100%）。同时，在第31条增加了规定：地方政府对辖区内的土地应经常调整其动态地价，绘制地价区段图并估计区段地价后，提经土地评议委员会评定，据以编制土地现值表并于每年1月1日公告，作为土地转移及设定典权时申报土地转移现值参考，并作为主管机关审核土地转移现值及补偿征收土地价的依据。不过，台湾地区最初编制的土地公告现值是一直大大低于市价的，迫于民众的压力，台湾后来亦规定征收补偿可在土地公告现值上加成40%。其“地价调查估计规划”第4条又规定，地价调查以买卖实例为主，没有买卖实例的，调查其收益实例，即租金或权利金等对价给付的实例。可见，台湾的涨价归公实际上主要靠征地补偿价格限定和所有土地转让中高额累进土地增值税两个手段实现。

由于在都市区以外并未实行该条例，即在都市规划区以外的土地并不适用于上述公告地价及相关征税规定。这样随着都市规划区的不断扩大，在都市郊区和小城镇的土地投机自然发展起来。因此，从1974年开始，台湾开始了全岛的分区规划，并于1977年全面修订条例，进行了几项重大修改。^[20]1986年，“平均地权条例”再次修订，强调房地分离，被征收土地按公告的土地现值补偿地价，其地上建筑改良物应参照重建价格补偿。第45条规定，农用地转移给自耕农继续耕种，免征土地增值税。若变更为非农业使用再转移时，以变更之日当期公告土地现值为原地价，计算涨价总数额，课征土地增值税。1994年最后一次修订“平均地权条例”，规定对征收土地自愿按政府公告现值出让免征土地增值税。未领取现金补偿重划的土地，于重划后第一次转移时，其土地增值税减征40%。2000年台湾出台了“土地征收条例”，最终统一了对土地征收的各种法规。征收补偿依据的基准仍然是土地公告现值（补偿时有40%加成）。

总的来说，台湾对征收土地补偿以及更一般的土地增值的税收调节，是随着城市化发展过程不断改变的，并且随着城镇化的推进和完成，对土地增值的税收调节也在逐步降低。尽管如此，由于台湾的征收补偿标准是长期按照政府公告的土地现值，通常显著低于土地的市场价格，征收农民土地的现金补偿往往不够农民再去购买同品质的农地，或者补偿的新农地过远或过于零散。因而在2010年的农民大规模抗议活动后，又在2011年将土地补偿的标准从公告现值改为土地的市场价格。当然，这个市场价格仍然是依土地的性质和规划而不同的。