7.1.4.1　人地挂钩的内涵及其实施方式

所谓的“人地挂钩”，根据《河南省人地挂钩试点工作管理办法》（豫国土资发〔2013〕8号），是指“依据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划与城乡规划，开展土地综合整治，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模相挂钩，有序推进城乡之间、地区之间的土地和资金等要素流转，优化市场配置，有效破解城镇化过程中的‘人、地、钱’矛盾，促进城乡一体化发展的社会经济活动”。“人地挂钩”政策是中央在河南省试点的一项改革任务，于2013年初正式启动实施。^[12]

在实践中，“人地挂钩”^[13]被通俗地理解为“人往城转、地随人走、钱从地出”。解决“人往城转”，主要包括从农村到城镇定居和农民集中到新型农村社区定居两种形式，其中，进入新型农村社区的人口，只有享受城镇居民同等待遇才视为“人往城转”。解决“地随人走”，主要指随着人口转移，土地的功能也随之转移，城镇依据进城人口，按照人均建设用地标准相应增加用地规模，土地供应后方可认定“地随人来”；农民进城后，相应地减少农村集体建设用地规模，节余的建设用地指标转移到城镇使用，才可认定“地随人走”。解决“钱从地出”，主要通过整合涉农资金，整乡或多村联合开展土地综合整治，从农村节余建设用地指标交易和农村土地、房屋产权抵押贷款中获取资金，实际上就是取之于土、用之于农（文茂林，2012）。它的实施方式如图7.1所示。

图7.1　河南省人地挂钩的实施流程

资料来源：转引自文茂林《人地挂钩试水新型城镇化》（2012）。

7.1.4.2　人地挂钩政策的评价(www.daowen.com)

由于落地实施时间较短，河南省的人地挂钩政策的具体实践效果尚不好评估。从理论上说，河南现行人地挂钩政策的操作模式与浙江的政府间跨区域土地开发权交易模式极为相近，最主要的不同之处也更具有进步意义的地方在于：交易土地指标的形成受到了人口城镇化的制约，而不是无序扩大的。在人地挂钩政策设计下，农村土地整治可形成的建设用地指标，在数量上受到了城镇可吸纳农村人口规模的预先限制，并通过城乡人均建设用地的差值（农村人均建设用地大于城镇人均建设用地）来形成可交易的节约建设用地指标。换言之，在人地挂钩机制之下，人口城镇化的速度决定了土地城镇化的速度，也决定了农村建设用地减少的速度，直至城乡人均建设用地在数量标准上达至平衡，此时也就是城乡人口在空间上重新配置的均衡点。

现行人地挂钩政策实际上是对在城乡建设用地增减挂钩政策下通过农村土地整治所形成的额外城镇建设用地指标的一种分配机制，并不涉及现行国家自上而下通过土地利用总体规划和年度土地利用计划对城镇建设用地指标的分配体制。它可以解决拥有土地的农村人口的城镇化问题，这一点与重庆地票制度类似，就是拥有土地的农村人口通过向政府出让自身所拥有的土地开发权（即腾出了在农村的宅基地以及其他建设用地，也就是相当于“地票”）来换取城镇落户及享有城镇居民福利的资格和权能。但是，该项政策解决不了另外一个庞大群体——已失去农村土地而且不具有城镇户籍的进城务工外来人口的市民化问题，因为他们不具有农村土地来转化供给相应的城镇建设用地，因而无法被纳入现行人地挂钩政策框架之内。除非地方政府有新的政策机制（如来自国家每年大量行政分配城镇建设用地指标的“人地挂钩”以及中央财政转移支付的“人钱挂钩”）予以激励，否则它们既无动力也无财力解决这个庞大的无地进城农民人口群体的市民化问题。这个问题在人地挂钩实践中（信阳市是河南省人地挂钩试点城市）实际上已经凸显出来了：

试点人地挂钩以后，现在对于这部分进城农民（指在农村拥有宅基地的农民）安置还比较顺利，最麻烦的是早已经进城务工，却长久没有获得城市户籍而一直保留农村户口的那些人的安置问题。当时他们外出打工，家里没有劳动力，就直接放弃了土地，经过农村一次、二次再调整承包以后，他们事实上早已经失去了农村的土地。他们回去农村，也要不回土地。这样一来，他们既没有农村的土地财产，又在城市里很难生存下来，这部分群体的数量相当大，比现在从农村进城的农民群体大得多，这个问题该怎么办？这是农民工市民化以及城市社会稳定的很大一块隐患，地方政府也很头疼怎么解决这个问题。

——来自笔者对信阳市国土资源局耕保科某负责人的访谈记录，访谈时间为2014年7月30日