7.1.3.1　地票交易制度的内涵及其进步性

地票^[9]是建设用地指标凭证的通俗说法。地票所等量的指标，地方可以将其纳入国家下达的新增建设用地指标范围，增加相应面积的城镇建设用地。重庆、成都将此指标物化为地票出售，企业在土地交易所拍得地票，可以用于城镇建设用地的招拍挂。提供宅基地复垦的农民则可以获得地票价值扣除复垦费以及少量税费后的净收益。重庆的政策是将地票价格在拿地的招拍挂价格中抵扣，即价内；成都的政策则是土地摘牌需持有同面积的地票，取得土地的企业必须支付摘牌价外加地票价，即价外。价内和价外的经济本质相同，因为企业在土地竞价时都会考虑拿地成本因素（华生，2013）。

地票产生和出让了，土地仍然存在，复垦农用后土地的农村集体财产权属关系未变，只是失去了原先建设用地的性质，因此，地票及其交易是一个标准的土地开发权的剥离和转让。采用地票交易形式，可以将农村建设用地主要是农民宅基地的土地开发权显性化和货币化，从而明确了农民拿出的农村建设用地指标的市场价值。由于地票价值的绝大部分返还给农民，这可以调动农民主动释放宅基地以及其他闲置农村建设用地的积极性，也给土地复垦提供了资金来源和保证。对于移居进城镇的农民家庭，地票收入还可以成为帮助他们在城市落户的起步资金。而农村建设用地和农户的减少，也有利于扩大农田的经营规模。

从经济学角度看，地票交易制度最具积极意义之处在于将非城郊农民宅基地及农村闲置建设用地的开发权显性化。国家不应在严格限制非城郊农民的土地开发使用时，仅仅让城郊农民和城中村农民分享土地改变用途的增值收益。城镇化过程中的土地增值收益应当同样分配给为保护耕地和控制建设用地总量而做出贡献的非城郊农民。非城郊农民建设用地复垦、指标转移出让给城市建设需要就是他们参与城郊土地（因为这些土地才会被实质性征收）增值收益分享的一个途径（华生，2013）。

从制度本质看，地票交易制度是城乡建设用地增减挂钩的货币化形式，而它与浙江的政府间跨区域土地开发权交易模式相比，仅有一点不同，那就是通过土地整理所形成的建设用地指标（即地票）的享有主体从地方政府手上转移到了农民个体手上，因而农民和农村集体经济组织能够获得更为直接和更多的土地收益。与城乡建设用地增减挂钩政策和浙江的折抵（复垦）指标跨区域交易政策一样，地票交易总量仍然实行计划调控，原则上不能超过当年国家下达的新增建设用地计划指标的10%。

7.1.3.2　地票交易制度的内在缺陷

作为城乡建设用地增减挂钩货币化形式的地票交易制度，存在明显的内在缺陷而可能难以为继。^[10](www.daowen.com)

其一，地票本质上体现了土地开发权的私有性质，会造成农民群体间的权利和利益分配不公与扭曲。这是因为地票或产生地票的农村宅基地及其他闲置建设用地在农民当中并不是平均分配的。在农村二次土地承包实行“增人不增地、减人不减地”之后，如今已经有相当多的年轻农民都没有农地和宅基地，从中小城镇向大中城市迁徙的移居者当然也没有宅基地或地票。因此，地票制度不仅不能解决无地农民和移居就业者的安居问题，而且还会造成权利与利益的分配不公与扭曲。

其二，交易难以形成一个自发的稳定的供求市场。地票的供给来源实际上是受到限制的。在工业化、城镇化过程中，农民大量离开农村去城市工作和居住，这是农村宅基地闲置、村庄空心化的根本原因。换言之，若农民工市民化问题没有得到解决，地票的供给量就存在很大的不确定性。此外，地票作为城镇建设用地指标的补充，其价格取决于整个建设用地的供求关系。当国家下拨分配的无偿指标越多，地票的需求就越少，反之亦然。因此，地票需求首先取决于国家每年下拨分配的指标数量，其次也取决于在国家下达的指标之外，地方政府计划进行多少需要地票的房地产开发。^[11]

其三，地票的市场价值具有区域专用性。地票本身并不是开发商真正需要的城市建设用地，而只是取得城市建设用地的一个凭证。地票的价值取决于地票落地处的土地市场价格。如果在一个县城或小镇周边，建设用地市场价格不高，地票价只能很低，否则地票比建设用地的市场价格还高，开发商谁也不会去买这种地票。越是靠近大城市，土地就越紧缺，房地产用地价格也就越高，地产商自然也就能承受高得多的地票价格。因此，地票的价值完全取决于它将在哪里落地以及在这个落地范围内的房地产供给需求关系（华生，2013）。换言之，除非政府进行行政控制，否则区域专用性会造成地票市场价值的内在不稳定，从而引发地票所有权人的不公平感。

其四，区域性和全国性地票市场存在二律背反。由于我国农民迁移的典型形式是从中西部到沿海发达地区和大中城市务工，他们的就业地和安居地往往不是其户籍和宅基地所在的地区。这样，由农民工进城引发的土地开发权转移的需求会集中表现在沿海城市，但他们在这些城市和省份又无地票可兑现。由于越是偏僻和交通不便的地区，如内地山区，农村建设用地的市场价值越是低廉，而越是沿海一线城市，取得地票用于房地产建设的动力和实力越强，那么在一个全国性地票市场上，必然形成边远地区的地票全部向大城市集中，这显然不被城市规划所接受。同时，在一个全国性的地票市场上，若地票价格较高，就会严重挤压中西部地区和中小城镇对建设用地指标的需求；而若地票价格较低，则它一方面会大大刺激沿海大城市的盲目扩张，另一方面对于在沿海城市就业的农民工落户又帮助太小，即农民工最需要的是他们远在家乡的地票，能够以他们就业城市的本地价值兑现，而这一点恰恰是无论限于本地增减挂钩的地票市场还是全国性统一地票市场都不能提供的。这恐怕是正处在城镇化阶段的发展中国家都没有出现土地开发权转移交易市场的原因（华生，2013）。

其五，地票交易的利益激励会导致农村建设用地潜力的过快耗竭。如同城乡建设用地增减挂钩的政策扭曲，地票也会在实践中造成城镇房地产开发用地与农村宅基地以及包含公益用地在内的各种建设用地挂钩。在这种机制下，房地产开发和土地拍卖的巨大利益，会严重影响城市化过程中随农民正常迁移而需要进行的农村土地的合理化整理事业，抢夺农村为了农业现代化所需要的建设用地，并造成为了要用地指标而强迫农村不合理“并村”“上楼”的扭曲现象。